潍坊中小学校长摘“官帽”试验

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潍坊中小学校长摘“官帽”试验

　　■本报记者 柯进 宋全政

　　核心提示：

　　□将由组织部统管的有行政级别的中小学校长，全部转交给教育部门，试行教育局管理下的校长职级制，取消行政级别，山东省潍坊市进行了六年的中小学校长职级制改革探索。

　　□六年来，潍坊市的这场关涉校长切身利益的改革试验，给当地教育带来了怎样的变化？其改革路向，为其他地区提供了哪些启示？六年之痒又将潍坊改革推向了什么瓶颈？  



陶小莫 绘  

　　与过去频繁地跑财政局、物价局相比，山东省潍坊市诸城市繁华中学校长李进芳，这几年少了许多行政应酬。对于56岁的李进芳来说，从诸城市教研室教研员，到诸城市第三职业中专校长，再到繁华中学校长，李进芳走了近30年，“官”至副县级。2004年9月，教育改革渐入“深水区”，席卷潍坊市的中小学校长职级制改革全面铺开。2005年5月，李进芳的“官运”走到了尽头——诸城市委组织部将他的干部人事档案，正式移交给了诸城市教育局人事科。

　　如今，搁在他办公桌上的便笺纸，记录的不再是参加计划生育、春耕夏收以及安全生产等与教育毫无关联的繁琐事务，而是哪一天去某个班级听课，或者是一些急于处理的校内日常事务。与李进芳一样，潍坊市其他934名有行政级别的中小学校长，相继摘掉“官帽”，成了名副其实的专职校长。

　　6年来，潍坊市的这场关涉校长切身利益的改革试验，给当地教育带来了怎样的变化？其改革路向，给其他地区提供了哪些启示？

　　摘掉“官帽”，校长有了“门槛”

　　给不同类型的学校赋予一定的行政级别，强化了教育在国家公共事业中的地位，但也导致了教育行政部门事权与用人权的彼此分割。取消中小学校长原有的行政级别，既实现了教育部门管事与管人的真正统一，把好了校长准入关，又借助职级与业绩挂钩机制，在很大程度上调动了校长办好学校的积极性。

　　2004年9月17日，一份由潍坊市委、市政府办公室联合下发的红头文件，打破了潍坊教育的平静：一次性取消全市范围内所有中小学校长原有的行政级别，作为干部身份的人事档案，从原来由各级组织、人事部门管理，全部转为教育局归口管理！

　　对于这份实权部门下发的红头文件，那些早已习惯了“官员”生活的校长们非常清楚，改革的实质，就是要摘掉他们头顶的“官帽”，把好校长任职的准入门槛，引导校长走职业化道路。

　　对于潍坊市委、市政府推行的改革，虽然校长们表面上并未公开反对，但实际上，还是有部分校长心里不痛快。一位曾享受副县级行政待遇的高中校长说：“改革之前，有这个级别，我去县直机关的相关部门协调工作时，基本都是一把手出面接待，我要协调的事情，大多数都能现场拍板。甚至县（市）哪个部门要任命新干部，我还有一定的表决权。改革后，这些权力都没有了……”

　　在实行校长职级制改革前，潍坊市中小学校长的行政级别，分为正县级、副县级、正科级和副科级四个层次。全市30所规模在2500名至3500名学生之间的普通高中里，正县级的校长有2位，副县级9位，正科级17位，副科级2位。规模相同，级别不同，校长所享有的政治和经济待遇差别很大。

　　潍坊市教育局局长张国华说，从历史的角度看，给不同类型的学校赋予一定的行政级别，是为了强化教育在国家公共事业中的地位。业务上，虽然校长们要接受教育部门的指导，但实际上一大批校长的任用与管理，都是归当地组织或人事部门，这在无形中给教育事业的发展套上了一道紧箍咒，最终导致教育行政部门事权与用人权的彼此分割。在不少县级市，由于一些高中学校的行政级别高于教育局，导致教育局能管学校却管不住校长。同时，一些不懂教育、不懂教学的干部常常被“安排”到学校，担任校长、副校长。而不少校长为了升迁，往往精力并不在学校教育教学上，而是一门心思追求政绩，以求“被知道”，被上级领导知道，被组织部门知道。另外，由于学校行政级别不同，校长只能从行政级别较低的学校流向高级别的学校，校际校长的流动和交流很难实现。

　　为减少改革可能带来的震荡，改革之初，潍坊市对中小学校长采取“老人老办法、新人新办法”的原则，区别对待：现任校长的行政级别继续保留，只实行档案管理；新任校长不再套用行政级别，全部实行竞争上岗和向社会公开招考，由教育行政部门聘任。

　　2004年10月底，摘“官帽”改革在高密市试点的基础上，在潍坊市全面铺开。全市共有559所学校撤销行政级别，935名校长的人事档案从组织部门转交教育部门。

　　作为改革的配套措施，潍坊市对市域内所有中小学校长实行职级制管理。新任校长分为6个职级，最高是特级校长，其次是一级至五级校长。校长职级实行动态管理，一般每两年评定一次。为保证职级评定的公平、公正，潍坊市教育局专门组成了11人至17人的评审委员会，其中，教育专家、知名校长和教育主管部门负责人各占1/3。

　　在经济上，校长待遇的职级工资，根据校长的业绩情况，随职级确定，并适当考虑任职年限、学校规模、学校层次类别。潍坊各县（市）财政设立专项资金，用于支付校长的职级工资。

　　与此同时，潍坊市教育局通过促进校长的校际交流，推动区域教育的均衡发展。各校校长实行任期制和交流制，校长任期4年，一般情况下，同一名校长只能在同一所学校任职一个任期，特殊情况可以连任，但不得超过两个任期，公认的优秀校长，退休时可继续聘任；同等职级的校长符合交流条件的可直接交流任职。同时，鼓励校长到农村学校和薄弱学校任职，3年内享受原职级待遇不变。

　　就这样，由于有一系列配套措施的先后“补位”，潍坊市中小学校长摘“官帽”试验很快步入正轨。

　　2009年10月27日，潍坊市教育局、人事局、财政局联合发文，对校长任职资格、选聘方式、职级分布、考核和激励机制以及校长校际流动等方面，进行了相关规定，以进一步深化中小学校长职级制改革。

　　对于6年的改革实践，张国华说，围绕建立现代校长管理制度的此次分段式改革，既实现了教育部门管事与管人的真正统一，为中小学的良性发展把好了校长准入关，又借助职级与业绩挂钩机制，在很大程度上调动了校长办好学校的积极性。

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校长们不似活动家，更像校长

　　有着行政级别的校长，即便是计划生育、农业生产等与教育毫无干系的会议，也都要参加，一学期都难得听几节课。校长职级制改革，优化了校长队伍，促进了校长在城乡之间、不同类型学校之间自由流动，客观上带动了区域教育朝着均衡发展的方向迈进。

　　1999年，经过当地组织部考察，身为科级干部的李进芳，从诸城市第三职业中专校长平调到有着副县级行政级别的繁华中学，担任校长。由于是科级干部，每年市委、市政府召开的各类会议，他都得参加。即便是计划生育、农业生产等与教育毫无干系的会议，也都要参加。有时为了参加校外会议，他不得不一再延迟学校事先定好的校务会。

　　“以前，一学期都难得进课堂听几节课。偶尔听课，一堂课还没听到一半，不是有电话找，就是要接待各路访客。取消校长的行政级别后，我每周听课不少于10节，而且每次听完课后都能和授课教师交流。这在过去，是不可能的事情。”李进芳说。

　　高密市凤城中学校长吴金晶，改革前虽然身在教育系统，但他是高密市委组织部备案的科级干部。“两栖”身份，决定了他不得不在主持学校繁忙的日常事务之余，还得拿出相当的精力来应对各种会议以及行政应酬。那时候，每年除了要参加多达30次的市委、市政府例行会议，还得陪同有关部门领导出入各种社交场合。

　　让吴金晶高兴的是，校长职级高低与业绩直接挂钩后，他不再担心自己的业绩不为人知。以前，学校经营得再好、创新理念再多，业绩评价也远不及一些社交能力强的校长。实行职级制后，教育局在评价校长业绩时，评审委员会的近20位成员都会进驻学校，对学校方方面面的工作进行评价。这样，每个校长都清楚自己的职责，同时也充分释放了他们的积极性和创造性。去年年底，吴金晶被评为一级校长。

　　变化不仅限于此。6年的校长职级制改革，已彻底打破了过去受学校行政级别限制，校长无法流动的樊篱，在体制、机制上优化了校长队伍，促进了校长在城乡之间、不同类型学校之间自由流动，客观上带动了区域教育朝着均衡发展的方向迈进。

　　沙建华原是高密一中校长助理（副科级），由于业务素质突出，取消学校行政级别后，沙建华被选聘到没有任何行政级别的立新中学担任校长。经过5年发展，立新中学已由一所普通的街办学校，发展成为在校生近3000人、实施素质教育的窗口学校。

　　据潍坊市教育局的统计资料显示，2004年改革启动以来，各县（市、区）每年都有近10％的校长进行了校际轮岗交流，市直学校校长轮岗面超过80％。全市中小学中层干部由5507人减至4147人，162名校长、251名副校长被调离领导岗位，830名学校原中层干部落聘，717名原中层干部应聘了教辅和工勤岗位，469名县（市、区）驻地学校领导干部到乡镇学校任职。

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改革的六年之痒

　　当前的量化评价能否客观公正地衡量校长工作？退休后的校长，职级能否得到体现？每年多出的1万元职级工资，能否真正将优秀人才吸引到校长岗位？取消校长行政级别是否意味着今后出身教育系统的政府官员将越来越少？

　　从取消学校行政级别，到推行校长职级制，潍坊的校长职级制改革已度过改革最艰难的时期。张国华认为，这种“业绩认定、任期管理、异校交流”的职级制度，实现了管人与做事的统一，引导校长由做官向做事转变，既为校长专业化成长奠定了基础，又在一定程度上促进了学校的自主创新发展。同时，校长轮岗制的实施，为促进薄弱地区教育发展和实现区域教育均衡提供了可能，也为未来实现校长职业化作了很好的准备。

　　据统计，2004年以来，潍坊市从外系统进入教育系统的干部为21名，均为学校副职。在青州市，2000年至2004年共调入外系统干部28人，约占全体学校干部总数的10%，而推行校长职级制后，没有一名外系统干部调入学校任职。目前，在全市纳入职级管理的2062名校长（含副校长）中，具备市级以上教学能手、优秀校长、特级教师、名师等称号的占61%，具备县级称号的占92%。

　　6年的改革，给潍坊教育带来了历史性变化。但是，作为地级市的潍坊，校长职级制改革的空间似乎已迫近极限。

　　潍坊市广文中学校长赵桂霞认为，6年的改革试验，使潍坊教育走到了校长职业化的门口。但是，取消校长的行政级别后，如何更加科学合理地评价校长业绩等配套改革，将是今后需要进一步突破的重点区域。“从过去组织部门依靠一张简单年终测评表到现在的量化考核，无疑是一次巨大飞跃，但值得继续探讨和研究的是，当前的量化评价能否真正客观公正地衡量和区分校长的工作。应该从校长的办学理念、学术研究能力和学校增值大小等维度，探索一种能体现社区、家长和学生意志的评价体系，对校长业绩进行更全面的评价。同时，还应同步推进现代学校制度和学校办学自主权的改革探索。这既是决定校长职级制改革究竟能走多远的关键，也是潍坊深化校长职级制改革的空间。改革中出现的其他体制机制障碍，只有期待国家层面去破解。”

　　与赵桂霞的观点相似，采访中，校长们普遍认为，“作为一项地方性改革，潍坊几乎已经将改革潜力发挥到了极限”，但是，目前还有三大问题制约着职级制效能的充分发挥。

　　李进芳认为，6年的探索实践出现了三个“两难选择”：一是取消校长行政级别后，虽然实行了校长职级制管理，但是，这种职级评定都是由教育部门设定的，一旦校长们退休，职级是否还能够在退休待遇中有所体现；二是实行校长职级制以后，校长的职级工资部分目前都是由地方财政临时支付，并非制度性安排，而且每年多出的1万元左右的职级工资，能否真正将优秀人才吸引到校长岗位上，这也是今后深化校长职级制改革的一个巨大挑战；三是取消校长行政级别、将其人事档案转交教育局，实际上在阻断外系统干部进入学校任职的同时，也彻底关闭了优秀校长尤其是优秀的年轻干部进入政府部门任职的唯一通道，这意味着今后出身教育系统的政府官员将越来越少，这种态势究竟会对教育本身的发展产生什么样的影响，目前还无法预知。

　　对于横在改革路上的这三大顾虑，不少校长和研究者提议，可借鉴目前事业单位退休的模式，将校长从职称序列中剥离出来，走专业职级评定的道路，对于获得不同职级的校长，采取“相当于科级（副科级或副处级等）”模式，这样使改革既把好了校长的准入门槛，又不至于彻底关闭教育系统中的优秀年轻干部流向政府机关就职的通道。但是，这还需要等待更高层面的制度设计和重新安排。

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尽快建立中小学校长任职资格制

——访山东省教育厅副厅长张志勇

　　●中小学校长行政化强化了校长的官本位意识，淡化了校长专业领导的角色意识，校长岗位成了一些人升迁的机会。一些没有教育经历、不懂教育规律的人走上校长岗位，严重削弱了校长队伍的专业素质。

　　●建议尽快建立、出台中小学校长的国家专业标准；实施严格的中小学校长任职资格准入制度；全面推行中小学校长职级制度；建立完善的中小学校长队伍管理制度。

　　中小学是专业性很强的教书育人的公共服务机构，中小学校长是教育政策的直接执行者，是学校办学的组织者、领导者和管理者，其履职水平在一定程度上直接决定着我国教育事业的改革和发展。山东省教育厅副厅长张志勇认为，从某种意义上说，一个好校长就等于一所好学校。适应教育发展的新阶段、新形势、新任务，迫切需要提高各级各类教育的管理水平、办学水平，必须大力推进教育家办教育，尽快建设一支具有现代教育专业素养，适应国家、时代、社会对教育需求的中小学校长队伍。

　　张志勇认为，目前我国中小学校长队伍建设主要存在四个问题：

　　一是中小学校长任职专业标准笼统、要求太低，已不适应中小学教育的实际需要。二是缺乏严格的中小学校长任职资格准入制度，致使校长任职资格制度形同虚设。三是中小学校长行政化现象日趋严重，弊端日益显现。四是中小学校长专业发展内在动力不足，学校整体管理水平不高。

　　校长行政化的问题近来受到广泛关注。长期以来，我国实行的是校长职位与行政级别挂钩的校长管理制度。这种行政化强化了校长的官本位意识，淡化了校长专业领导的角色意识。校长队伍的官僚习气越来越重，人文气越来越差。校长队伍素质的专业要求越来越差，行政化越来越重。不少人千方百计地想办法挤进校长队伍，看重的不是校长承担的崇高的社会责任，而是所谓的行政级别，把做校长当作自己升迁的机会。结果，一些没有教育经历、不懂教育规律的人走上校长岗位，严重削弱了校长队伍的专业素质。中小学教育管理越来越行政化。不少行政官员走上校长工作岗位后，最擅长的管理方式就是照搬行政管理那一套，如上下班打卡，下达升学指标，排队、排名，奖惩等。不少中小学校长不但不上课，而且长期不进课堂，不走进教师的生活，以至于学校管理干部与教师的关系日益对立。一些县教育局业务科室与基层学校在行政级别上出现“倒挂”现象，加大了教育行政和业务部门管理的难度。不利于职业化、专业化的中小学校长队伍的建设。校长按行政级别分等，使校长只能单向流动，即只能往上提，不能向下调，不利于加强薄弱学校的领导班子建设；无论校长工作出色与否，既定的行政级别不变，缺乏激励校长积极进取的竞争机制；校长任职年龄与行政官员“一刀切”。有一位优秀的小学校长，48岁就不得不离开校长岗位，改任市级教研室教研员，这是对人才的极大浪费。

　　为适应新形势的迫切需要，张志勇建议：一是尽快建立、出台中小学校长的国家专业标准。二是实施严格的中小学校长任职资格准入制度。三是全面推行中小学校长职级制度。中小学校长职级制的实施要点是：规定职级系列（级与等）；根据职级制定职级工资系列；制定职级校长的任职条件；制定评审各职级校长的指标体系；规定考评聘任各职级校长的工作程序。四是建立完善的中小学校长队伍管理制度。

　　同时，张志勇建议国家应根据人力资源管理流程，尽快建立健全我国中小学校长队伍管理制度：一是建立分权与制衡相统一的中小学校长聘任制度。一方面，由省级教育行政部门负责中小学校长任职资格授予工作；另一方面，按照干部管理权限，由地方干部管理部门在具有中小学校长任职资格的人选中遴选中小学校长竞聘人选。二是建立中小学校长培训、交流制度。三是建立中小学校长任职考核制度。四是建立中小学校长监督制度。五是建立中小学校长职务激励制度，包括晋升制度、校长薪酬制度、休假制度以及相关的工作保障制度等。

　　结合中小学教育的基础性特征，张志勇认为，当务之急是要以实施中小学校长任职资格制度为核心，建立校长专业标准，并建立聘任、考核、培训、晋升、解聘等完整的配套制度，最终建设一支具有现代教育专业素养的教育管理队伍，为实现教育家办学提供制度保障，促进形成教育家办学的机制。　　■本报记者 宋全政 柯进