学前教育事业发展的制度保证与政府责任

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作者:洪秀敏　庞丽娟
　　[摘要]学前教育事业的健康、可持续发展需要强有力的制度保证。随着经济体制改革的深入，由于缺乏相应的管理制度、经费制度、公共服务体系、办园规范制度、法律制度等的有力保证，当前我国学前教育事业发展出现了一系列急迫需要解决的问题，应当引起政府和社会的高度关注与重视。解决问题的关键在于政府切实加强和履行发展学前教育的公共责任。
　　[关键词]政府责任；制度保证；学前教育事业
　　
　　为保证并促进我国学前教育事业的改革与发展，强化政府在发展学前教育事业中的责任，建立学前教育事业发展的制度保证，这既是现代政府的重要职责，也是破解当前我国学前教育发展中的突出问题，促进学前教育事业健康、可持续发展的关键所在与迫切需求。
　　
　　一、当前我国学前教育事业发展缺乏制度保证
　　
　　学前教育事业的健康、可持续发展需要强有力的制度保证。但随着经济体制改革的深入，当前我国学前教育事业发展出现了一系列急迫需要解决的制度保证问题，应当引起政府和社会的高度关注与重视。
　　
　　(一)学前教育行政管理力量缺乏，事业领导与管理失去基本的管理制度保证
　　我国目前有1.3亿6岁以下的儿童。占世界同龄儿童的1/5。随着改革的深入、体制的转换，教育行政部门的管理责任虽成倍增加，但目前各级学前教育行政领导与管理力量却非常单薄。自1998年以来，教育部负责管理学前教育的幼儿教育处编制只有2人，实际在编专职人员仅有1人。全国31个省(自治区、直辖市)除北京和天津还保管学前教育管理机构外，其他29个省(自治区、直辖市)在机构改革中陆续撤并此类机构，由基础教育处一名同志兼管，在不少省市没有幼教专职干部，或专职干部不“专干”，往往身兼数职。这样的管理力量难以有效履行基本的行政管理职能，更无法有效面对出现的新情况、新问题，制定和实施有效的政策措施。无法适应当前我国学前教育事业发展的复杂形势，学前教育事业发展由此失去了有力的领导与基本的管理制度保证。
　　
　　(二)学前教育经费严重匮乏，事业发展缺乏基本的经费制度保证
　　我国学前教育经费近十来年徘徊不前，在全国教育经费总量中所占的比例一直以来持续偏低，仅占1.2－1.3％，从根本上难于有效支撑学前教育事业的发展。而且，长期以来学前教育事业在国家财政教育预算中没有单项列支，经费一直包括在中小学教育预算中。中央财政没有专项经费用于学前教育，各省、市、县也少有或没有学前教育的专项经费。特别是在体制转型期，各级教育主管部门没有经费支持用于建立学前教育的新体制，以有效解决事业发展中出现的新情况、新问题。2007年起，随着财政改革的深入，我国开始实施新的包括教育在内的17大类政府收支分类体系，但在教育一类中仍然没有学前教育专款，被淹没在普通教育一款中。省、市、县各级也没有或很少有学前教育专项经费。在“普九”压力较大、各级政府教育经费严重短缺的情况下，学前教育因其是非义务教育、经费非单独列支而往往被挤占。学前教育事业发展缺乏基本的经费制度保证，开展工作十分困难。
　　
　　(三)办园体制、投入体制发生根本变化，缺乏社会公共服务体系保证
　　随着经济体制的改革，机关企事业单位逐步剥离后勤服务，曾经是城市学前教育主力军的企事业单位办园逐步与单位分离或停办。企事业单位办园与原主办单位分离后，性质归属不清，靠自收自支维持生存。质量缺乏保证。一些地方政府简单套用企业改制的做法，将幼儿园推向市场，减少或停止投入，严重削弱了学前教育资源。几年前，江苏宿迁将全市337家幼儿园全部改制为民营，一度出现事业发展方向偏差、师资流失、教育质量整体下降等现象，学前教育的基础性和公益性被“ 改”得荡然无存。2007年3月，听说幼儿园要从公办改为民办，深圳22家公办幼儿园的教师集体停课。2008年，昆明市委、市政府联合制定政策举措，要求“像办公办教育那样大办民办教育”，“到2010年，民办学前教育在园(班)人数所占比重达到90％以上”。这些举措严重削弱了学前教育的公共属性，导致事业发展的方向难以掌握，国家教育资源大量流失，教师队伍不稳定，教育质量严重下降。作为基础教育的重要一环，学前教育应该姓“公”还是姓“民”的问题已经成为了当前严重困扰和影响学前教育事业健康发展的首要问题。
　　同时，随着农村义务教育管理体制改革的推进和中小学布局调整，和设在小学的幼儿园和学前班也随之停办或合并，造成农村幼儿园数量急剧减少。目前我国农村70％以上适龄儿童还没有机会接受学前教育。近年随着进城务工人员的激增，农村学龄前留守儿童和流动儿童问题日益突出，如不采取有力措施为这些儿童提供学前弥补教育，以积极的社会干预弥补家庭教育的缺失，将极不利于这些小朋友身心的健全发展，并可能引发更多的社会问题。我国学前教育体系急需在构建社会公共服务体系的过程中进行重构。
　　
　　(四)各种社会力量办园的条件、权力和行为缺乏应有的规范与制度保证
　　近年来，在市场作用下，我国非政府社会组织、第三部门、营利性组织或个人投资兴办幼儿园，办学主体多元化。各种社会力量所办的幼儿园，如民办园、街道园、股份制园、合资园、独资园等大量出现，而且发展很快。从2004年起，全国民办幼儿园机构数逾越了公办幼儿园的机构数，目前已占幼儿园总数的一半以上，在园儿童占到近30％。转制园、园中园(或分园、连锁园)之类的介于公办和民办之间的过渡性幼儿园也占有相当的比例。社会力量办园在一定程度上补充了学前教育事业发展的缺乏。但由于目前我国政府尚未对这些幼儿园的承办者资格、办园条件、教师资质、登记注册、办园质量、视导评估等进行有效的规范与管理，不只不利于很好地保证其权益，而且也严重影响了其办园积极性与教育质量。此外，还有大量未经审批的非法办园或临时托管点，为经济利益所驱动，为降低成本、增加盈利，或减少成本、扩大班额，或购置低质甚至劣质的玩具乃至大型器械设施，甚至辞退合格教师，低薪聘用未经专业训练的不合格教师和工作人员。这些问题造成了学前教育质量整体下降，而且平安隐患大量存在，严重威胁了幼儿身心健康。近几年，河南、江苏等地出现的严重平安事故都发生在这样的“黑园 ”，2004年河南省济源市农村幼儿园发生平安事故后，在对全省幼儿园的排查中，河南省查出未经审批的幼儿园4058所，农村幼儿园危房2113间，而当年全省经审批登记的幼儿园只有2659所。此种情况在其他省(市)也存在，平安隐患十分严重。
　　
　　(五)全国性专门学前教育法缺失，事业发展缺乏根本的法律保证
　　目前我国尚没有全国层面的学前教育专门法，这已成为制约事业健康、有序发展的重要制度性障碍。一方面，现有的相关法律法规已无法解决经济体制和社会结构转型所带来的新关系与新问题，如学前教育与政府和各职能部门间的关系，与社会各界、新的办园和投入主体的关系，与社区间的关系等；另一方面，现有的相关法律法规自身具有疏漏和不完善之处，一些重要问题未得到规范与落实：如缺乏对幼儿教师的身份、待遇、培训进修和医疗平安等的明确规定和切实保证，缺乏对幼儿园财政投入和主要经费来源的清晰规定。同时，除《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》外，现有涉和学前教育的法律法规零散、不系统。散见在其他相关法律法规中，不利于其真正、有效地发挥规范和保证作用，依法开展学前教育工作，在《教育法》所规定的四个独立学段中，只有学前教育没有专门立法。较低的法律层次不利于提高社会对学前教育事业的重视，更不能有效地协调和保证学前教育事业的发展。
　　
　　二、政府在保证学前教育事业发展中应承担的责任
　　
　　政府职责是影响和决定当前我国学前教育事业发展方向和发展质量的首要因素。为解决当前我国学前教育事业发展缺乏相关制度保证的问题，我们认为政府应从以下几方面切实承担起责任。
　　
　　(一)重新审视和定位学前教育，将其纳入政府的公共服务体系
　　自2004年温家宝总理明确提出“建设服务型政府”以来，公共服务型政府正在成为现阶段中国政府职能转型的目标与基本定位。建构公共服务体系、提供公共服务是现代公共服务型政府最根本的职能。而制定适合国家社会经济发展的学前教育事业发展规划与计划，是现代公共服务型政府在发展学前教育事业中的作用与职能的重要体现，也是确保学前教育事业发展的重要基础与前提。实现对学前教育的深入认识与重新定位，就是要改变过去我国在发展学前教育事业中过多强调学前教育的福利性和非义务性，而对学前教育的基础性、强外部性、弥补性和公益性等根本特性认识缺乏的现状和不利于政府职责的明确与合理建构的观念。学前教育实质上是一项社会公益事业，不只对个体的终身发展具有重要的基础性奠基价值，而且对于国家和社会发展具有长效的收益和弥补功能，政府应当深入认识和重新定位学前教育的性质与重要地位。明确公益性是学前教育的根本属性，将其定位为国家基础教育的起始阶段和社会公益事业的重要组成局部，坚定而牢固地将学前教育纳入公共服务体系并加以重视和推进，促进学前教育事业持续、健康发展。2007年，党的十七大报告第一次从“优先发展教育、建设人力资源强国”战略目标的高度提出要“重视学前教育”，促使“现代国民教育体系更加完善”，充分体现了党和政府对发展学前教育的高度重视和对亿万儿童健康生长的高度关心，体现了政府对构建包括学前教育在内的现代国民教育体系的强大决心。
　　
　　(二)加快全国性学前教育立法进程，为事业的健康发展提供有力的法律保证
　　教育立法是国家调控和管理教育的一种重要手段，国家对教育体制的管理和运行的调节主要是通过立法实现的。提高我国学前教育立法的层次，赋予学前教育应有的法律地位，制定科学适宜、有力的全国性专门法律，是解决当前学前教育事业发展诸多问题的迫切需求。近些年，我国江苏、北京、青岛、广州等省市在学前教育立法方面做了很多工作，已先后制定实施了《学前教育条例》；上海、山东等省市也即将完成学前教育立法工作，可为全国性的立法提供重要的经验与参考。因此，政府应抓紧研究和制定学前教育专门法，使学前教育事业发展真正做到有法可依、有法必依，保证并促进学前教育事业健康有序的发展。如通过法律强化学前教育的公共性与公益性，明确学前教育是国家基础教育的重要组成局部，是一项社会公益事业；凸显和增强政府发展学前教育的职责，明确中央和各级地方政府对发展学前教育事业的责任；明确学前教育的管理体制与专门行政机构，使学前教育具备有效的领导和管理机制保证，从而有力地促进学前教育事业积极、有序地发展。
　　
　　(三)加强学前教育的公共财政责任，建立预算单列制度
　　国际经验标明，保证和不时增加学前教育的政府财政投入是促进本国学前教育快速发展的有效途径。当前，我国在园幼儿数占全国各级各类在籍同学数的9％，而长期以来，学前教育事业发展的财政投入总量一直持续偏低。就我国目前财力而言，已从1978年的138亿增加至今天的4万亿之多，国民生产总值连续20年以近10％的速度大幅增加，应该说，国家经济发展水平已使政府具备了增加学前教育财政投入、承担起更多学前教育事业发展职责的经济基础。因此，在界定财政支出时，政府必需突出公共财政的公共特征，体现对学前教育事业的公共责任，逐步建立与政府责任相适应的投资体系。同时，应在我国中央财政预算中单独列支学前教育的财政投入。确保中央和地方人民政府对学前教育财政拨款能够得到基本保证，并使在园幼儿人均教育经费逐年增加。此外，在落实公共经费的同时，各省市教育行政部门要会同当地的物价、财政部门积极改革幼儿园的收费制度，建立起政府财政拨款和成本分担机制，按成本核算，实行以质定级，按级收费。各地要制订切实可行的收费方法和合格幼儿园的最低收费规范，加强收费管理，规避恶性竞争，确保幼儿教育质量和数量的同步提升，也确保幼儿受教育公平和公共利益的实现。
　　
　　(四)建立政府主导下市场与社会力量充分参与的公共治理模式

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　　政府是学前教育事业发展最有力的支持者，在发展学前教育事业过程中政府应承担重要的直接责任。针对目前我国学前教育事业发展中政府责任缺失的问题，应通过强有力的法律法规和政策制度，明确学前教育事业发展中各级政府所应担负的主要职责，理顺和明确中央和地方之间、政府内部各部门之间的职能边境，如：中央政府负责全国学前教育事业的宏观规划、法律与政策制定、财政投入、领导、组织和督导评估等重要责任；省市县也应明确和具体划分各级政府的相关责任，从而使各级政府成为学前教育的首要责任者和最终保证者。在当前社会经济发展的转型时期，在积极鼓励社会投资举办幼儿教育的同时，政府一方面要充分发挥主导作用，保证学前教育的公共利益，另一方面要把工作的重点转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，理顺政府与幼儿园、社会和市场的关系，逐步建立和健全以政府主导、市场介入、社会参与为主要特征的教育公共治理模式，加强对市场提供公共教育产品的行为的激励和监管，通过建立完善的税收制度引导和规范教育领域的办学行为，实现学前教育的公益性，营造公平竞争的教育制度环境，促进全体儿童受教育机会的公平，保证学前教育的公共性。