温家宝谈关于发展社会事业和改善民生问题

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七、积极稳妥地推进医药卫生体制改革

　　医药卫生问题实际上包括两个方面：一是谁来提供医疗服务，是医药卫生事业问题；二是谁来支付医疗费用，是医疗保障问题。

　　最近几年，我国医药卫生事业发展成效显著。2003年非典之后，我们进行了新中国成立以来规模最大的公共卫生体系建设，基本建成了覆盖城乡、功能比较完善的疾病预防控制体系和应急医疗救治体系。同时，对艾滋病、结核病、血吸虫病等重大传染病患者实行免费药物治疗，对儿童普遍实行免疫规划，免费疫苗接种预防的传染病已达到15种。妇幼保健得到加强，在中西部农村地区实行了住院分娩补助政策。基本医疗保障制度建设加快推进，到目前城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗三项制度参保人数总计12.2亿人，其中新型农村合作医疗8.2亿人，初步实现了城乡居民医疗保障全覆盖。县、乡、村三级医疗卫生机构基础设施建设步伐加快，农村医疗服务条件逐步改善。以社区为基础的新型城市医疗卫生服务体系初步建立。药品生产、流通、监管体系不断完善。

　　随着经济社会的发展，人民群众对生活质量和健康的要求越来越高。当前，人民群众对“看病难”、“看病贵”的反映还比较强烈。深层次的矛盾及其原因主要有三个方面：一是医疗服务供给总量相对不足，滞后于经济社会发展水平，特别是社会力量提供的医疗服务所占比重不高，没有形成多元化的医疗服务供给体系，不能满足群众多样化的医疗服务需求。二是医疗卫生资源配置不均衡，过多的资源特别是优质资源集中在城市，城市又主要集中在公办大医院，而偏远农村、城市社区和厂矿基层等医疗服务比较缺乏，造成农村人要进城看病、城市人要到大医院看病，进一步增加了医疗服务供给紧张的压力。三是城乡医疗保障体系不完善，特别是农村医疗保障制度才刚刚建立、保障水平比较低，城乡居民个人负担的医药费用比较高。

　　为此，2009年，中央作出深化医药卫生体制改革的重大决策。按照改革目标，到2020年，要基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务。概括起来是两个方面：一是要使人人都有基本医疗保障；二是让人人享有方便可及的基本医疗卫生服务。让全体人民病有所医，这是我国医药卫生事业发展从理念到体制的重大变革。基本医疗卫生制度包括公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应保障等四大体系，健全这一制度是一个逐步的、长期的甚至是艰苦的过程。2011年底前，我们要重点推进基本医疗保障制度、国家基本药物制度、基层医疗卫生服务体系、基本公共卫生服务、公立医院改革试点等五项改革。为保证改革顺利实施，中央特别作出财力保障安排，计划从2009年到2011年由各级政府投入8500亿元，其中中央政府投入3318亿元。中央鼓励各地大胆实行试点，进行改革探索和体制机制创新。医药卫生体制改革意义重大，我们一定要把好事办好，让广大人民群众满意。

　　医改是世界性难题，在我们这样一个13亿人口的大国，解决好医药卫生问题确实不是件容易的事。我们要坚持立足国情，建立中国特色医药卫生体制，基本医疗卫生服务水平要与经济社会发展相协调、与人民群众的承受能力相适应。政府要履行好职责，突出工作重点，优先解决广大人民群众的基本医疗卫生保障和服务需求；同时，鼓励社会力量以多种方式进入医药卫生领域，满足不同层次人群的多样化需求。

　　今后一个时期，要重点抓好三方面工作：第一，进一步加强公共卫生体系建设，促进基本公共卫生服务逐步均等化。提供公共卫生服务，是政府在医药卫生方面最为优先的、最基本的职责。要认真实施并不断完善国家基本公共卫生服务项目，稳步扩大服务范围、提高服务标准，向城乡居民统一提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务，实现人人享有。逐步在全国建立统一的居民健康档案，提高国民自我保健意识和公共健康管理水平。

　　第二，加快健全城乡基本医疗保障体系，切实减轻群众医药费用负担。总的方向是，加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补充医疗和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系，实现人人享有基本医疗保障。近期重点要加快完善城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助四项制度。从重点保大病起步，逐步向门诊小病延伸，不断提高保障标准，并做好制度之间的衔接，缩小不同制度保障水平差距。加快探索城乡一体化的基本医疗保障管理制度。此外，要鼓励工会等人民团体开展多种形式的医疗互助活动，引导各类组织和个人发展社会慈善医疗救助，积极发展商业健康保险。

　　第三，改革和完善医药服务体系，全面提高医药服务的效率和质量。坚持政府主导与发挥市场机制作用相结合，政府要维护公共医疗卫生服务的公益性，促进社会公平公正；同时，注重发挥市场机制作用，动员社会力量参与，促进有序竞争机制的形成，提高医疗卫生运行效率、服务水平和质量。要优化医疗卫生资源配置，新增卫生资源重点向农村和城市社区等薄弱环节倾斜，进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络，完善以社区为基础的新型城市医疗卫生服务体系。在坚持公益性的基础上推进公立医院改革，健全基层医疗卫生机构补偿机制。放宽准入门槛，推进公平竞争，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。要加快建立以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系，保障人民群众安全用药。基本药物全部纳入医保药物报销目录。进一步规范药品生产流通秩序。

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八、大力推进社会事业领域的改革

　　改革开放以来，与经济体制改革相适应，我国社会事业领域的改革也一直在向前推进，并取得了重要进展。其标志就是打破了过去完全由国家经办的体制，调动了社会积极性。但是总的看，我国社会事业领域的改革开放仍然相对滞后。比较突出的问题是，政府责任不到位和包揽过多同时并存，该管的没有管到位，该放的没有真正放下去，发挥市场机制、社会资本和民间组织的作用不够，调动各方面积极性的体制机制不健全，社会事业发展的活力不足。这种情况制约了社会事业发展，也制约经济发展。当前公共产品供给不足，公共服务的资源配置不合理、不公平，与社会事业发展滞后有关，也与社会事业领域改革滞后有关。我们必须着眼于促进经济社会协调发展、促进社会公平正义、促进社会和谐稳定的大局，充分认识加快社会事业领域改革的重要性和紧迫性，大力推进社会事业领域的改革，为社会事业加快发展增添新的动力。

　　从我国社会事业领域改革的历程和经验看，推进社会事业改革开放，必须处理好政府和市场的关系，公平和效率的关系，尽力而为和量力而行的关系。在工作上，要从以下几个方面入手。

　　第一，把维护社会事业的公益性、保障人民群众基本公共服务需求作为政府的主要职责。社会事业涉及人民群众基本需求和普遍公共利益，公益性是其基本特征。社会事业的公益性一旦受到损害，人民群众的基本需求和权益就得不到保障，社会就会失去起码的公平和正义。在社会主义市场经济条件下，政府的主要职责就是保障人民群众的基本需求、保障公共利益。目前我们在这方面做得还不到位。为此，要进一步转变政府职能，加强公共服务职能，加快健全覆盖全民的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化。在社会事业特别是涉及基本民生方面，包括就业、社保、教育、文化、医药卫生等，都要建立健全保障人民基本需求的制度，这是政府义不容辞的责任。

　　要强调一点，就是保“基本”需求的标准，要与经济社会发展水平和阶段相适应，随着经济发展、财力增强而逐步提高。既不能滞后也不能超前。滞后了，人民群众的基本需求得不到有效保障，就会产生不满情绪，积累社会矛盾；超前了，财政压力过大或无力支撑，反而不可持续。也就是说，既要尽力而为，又要量力而行。愿望超前和能力滞后永远是一对矛盾。要加快建立健全公共财政体制，调整财政支出结构，投入更多的资金，支持社会事业与经济协调发展。

　　第二，把应该由社会和市场发挥作用的真正交给社会和市场。社会需求总是呈现多层次和多样性。怎样确定政府的责任范围、划分政府与市场的界限，这是社会事业领域改革必须明确的一个问题。当前各方面反映公共服务领域政府包揽多，社会资本进入难。政府把责任和保障面定得过宽，不仅会降低保“基本”的能力和水平，还会影响社会各方面参与发展社会事业的积极性和活力。各项社会事业都应当区分“基本”和“非基本”。“非基本”的社会事业交给社会和市场，通过发展相关产业，满足多层次、个性化的需求，政府要履行监管责任。现在看，政府办了许多应当交给市场和社会办的事。使用公共资源办高档服务，满足少数人的需求，会加剧分配不公和社会不满。少数人的需求也需要满足，但应当交给社会和市场。这次新医改的最大特点，就是区分“基本”和“非基本”，政府主要保“基本”，包括基本保障、基本医疗、基本公共卫生和基本药物，强调人人有基本保障，人人享有基本医药卫生服务。高档的、选择性的、个性化的医药卫生服务要逐步交给社会办，由市场调节。教育、科技、文化、体育等社会事业都要这样做。对此，思想要解放一点，胆子要大一点，步子要快一点。在社会事业所有领域，都要进一步放宽准入，调动全社会参与的积极性。这样不仅可以为社会资本开辟更大的投资空间，利用社会资本加快社会事业发展，同时也有利于政府集中力量办好该办的事情。

　　第三，由政府保障的基本公共服务，也要深化改革、提高绩效。在服务提供上，应该更多地利用社会资源，建立购买服务的机制。要逐步做到凡适合面向市场购买的基本公共服务，都采取购买服务的方式；不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。要鼓励社会资本投资建立非营利性公益服务机构。各类社会机构和企业愿意参与基本公共服务的，只要具备资质、符合条件，就应当鼓励进入。政府择优为人民群众购买服务，基本公共服务领域就会逐步形成有序竞争和多元化参与的局面。这样就能有效动员和综合利用社会资源来加强和改善基本公共服务，提高服务质量和效率。

　　事业单位改革也是下阶段必须努力抓好的一项重要工作。事业单位改革与社会事业发展密切相关，也是公共管理和服务体制改革的重要方面。这项改革已经进行了多年，取得了很大进展。但随着形势发展，一些事业单位的职能和属性已经发生变化，即使仍然从事公益服务的事业单位，管理体制和运行机制不适应新形势的问题也越来越突出。中央准备近期下发一个文件，进一步推动这项改革。主要是按照政事分开、事企分开和管办分离原则，积极稳妥地对现有事业单位分类进行改革。将主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将其行政职能划归行政机构；将主要从事生产经营活动的，逐步改制为企业；对面向社会提供公益服务的，要强化公益属性，继续保留，但要改革管理体制、运行机制，探索建立法人治理结构，改革人事制度、收入分配制度、社会保险制度，完善财政支持政策。今后不再设立承担行政职能和主要从事生产经营活动的事业单位。事业单位改革涉及面广、情况复杂，一定要在做好整体规划的基础上，积极稳妥地推进，确保改革中公共服务得到改善，社会事业得到加强，社会保持基本稳定。