我国义务教育县域均衡持续推进，校际间差距大

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　■中央教育科学研究所教育督导与评估研究中心

　　义务教育均衡发展是我国教育的重中之中，是推进教育公平的重点领域。自2005年《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》（教基［2005］9号）明确提出义务教育均衡发展的目标以来，从中央到地方各级政府采取了一系列措施，努力缩小城乡、区域、校际之间的差距。“农村义务教育经费保障机制改革”的实施为农村义务教育阶段学校的运转提供了经费保障；对农村贫困家庭中小学生的“两免一补”和城市义务教育阶段学生杂费的免除使得贫困家庭的孩子不会因经济困难而失学；“农村寄宿制学校建设工程”、“农村中小学现代远程教育工程”等的实施极大改善了中西部农村学校的办学条件；“中小学教师继续教育工程”、“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”的实施在一定程度上缓解了农村中小学师资素质不高、数量不足的问题。义务教育均衡发展取得重大进展，教育公平迈出重大步伐。

　　为了不断推进义务教育均衡发展，深入了解当前义务教育均衡发展的实际情况，我们在东中西部共选取了三个省九个县898所中小学进行了调查，并重点对县域内义务教育发展中的城乡差距和校际差距进行了分析。

　　评价指标

　　本调查以义务教育阶段学校教育经费、办学条件和师资队伍三方面的发展情况为主要内容。通过试测筛选出代表性好、区分度高、采集简便的指标8项，即衡量教育经费水平的生均教育事业费支出和生均公用经费支出，衡量办学条件的生均教学及辅助用房面积、生均运动场地面积和生均教学仪器设备值，衡量师资队伍水平的骨干教师比例、教师人均培训次数和中级及以上专业技术职务教师比例。

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1 地区间义务教育均衡发展状况

　　尽管近年来中央政府不断加大对中西部地区义务教育的投入力度，实施了一系列工程改善西部地区中小学的办学条件，但由于历史欠账太多，义务教育发展的地区差距仍旧十分突出。本调查采用均值倍率测算地区间义务教育均衡发展水平，即用东部、中部和西部的各指标平均值之比来反映地区差距。

　　教育经费支出出现“中部塌陷”，这一情况在小学表现更为突出，并且教育经费支出的地区差距仍在进一步扩大。

　　调查显示，教育经费支出东部显著高于中西部，西部略高于中部。这说明，教育经费支出出现了“中部塌陷”。值得注意的是，本次调查中生均教育事业费支出的东西比小学为2.43，初中为2.62；生均公用经费支出的东西比小学为2.54，初中为2.03。以《国家教育督导报告2005》的数据为参照，2004年生均预算内教育事业费的东西比小学为1.7，初中为1.8；生均预算内公用经费的东西比小学为2.3，初中为2.5。这说明虽然各地区教育经费支出都有显著增长，但是除初中生均公用经费外，中小学教育经费支出的地区差距仍在进一步扩大。

　　生均教学仪器设备值的地区差距小学进一步扩大，初中东西部差距显著缩小。

　　调查显示，办学条件中与教育经费支出密切相关的生均教学仪器设备值也出现“中部塌陷”情况。值得注意的是，与《国家教育督导报告2005》中2004年的数据相比，本次调查中，小学生均教学仪器设备值的东西比从1.8扩大到2.57，东中比从1.4扩大到4.82，初中这一指标的东西比从2.0缩小到1.32，东中比为从1.6扩大到1.69。

　　东中部地区教师队伍素质高于西部，并且东部地区比中西部地区更为重视教师培训。

　　调查显示，东中部地区中小学骨干教师比例明显高于西部，东中比为1.24，东西比为3.73。值得注意的是，东部地区教师人均培训次数明显高于中西部地区，小学东中比为2.33，东西比为3.49，初中东中比为1.53，东西比为2.15，按照这种趋势发展，中西部地区特别是西部地区教师队伍素质与东部地区的差距将会越来越大。

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2 县域内城乡间义务教育均衡发展状况

　　近年来，国家把统筹城乡教育发展作为义务教育均衡发展的重要突破口，采取各种有力措施，缩小了县域内城乡学校的差距。本调查采用均值倍率测算城乡间义务教育均衡发展水平（结果见表1、表2），即用城镇和农村的各指标平均值之比来反映城乡差距，比值大于1说明该指标城镇情况优于农村，比值小于1说明该指标农村情况优于城镇。

　　城乡学校教育经费支出比较均衡，部分中西部区县农村学校教育经费支出略高于城镇。

　　调查显示，近年来教育经费投入向农村倾斜的政策初见成效，多数区县中小学生均教育事业费支出和生均公用经费支出的城乡比接近1（见下图）。3个区县的小学和2个区县的初中生均教育事业费支出农村高于城镇，5个区县的中小学生均公用经费支出农村高于城镇。

　　城乡中小学生均教学仪器设备值比较均衡。

　　调查显示，多数区县中小学生均教学仪器设备值的城乡比在0.7和1.3之间。中西部区县农村中小学这一指标普遍略高于城镇。

　　城乡小学中级及以上职务教师比例比较均衡，教师人均培训次数接近。

　　调查显示，2/3的区县小学中级及以上职务教师比例城乡比接近1，2/3的区县小学教师人均培训次数城乡比接近1。

　　骨干教师资源向城镇学校集中，这一现象在东西部小学表现较为突出。多数区县初中教师人均培训次数城镇高于农村。

　　调查显示，骨干教师比例城乡比最高达12.51，教师人均培训次数城乡比最高达6.78。

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3县域内校际义务教育均衡发展状况

　　随着近年来各级政府对义务教育投入力度的不断加大，教育经费不断增长，办学条件得到改善，师资队伍水平得到提高，但县域内校际之间差距仍然不容忽视。本调查采用极值倍率测算校际间义务教育均衡发展水平（结果见表3、表4），即将县域内学校按指标值排序，再按学校数平均分为5组，每组占20%，用最高组和最低组的各指标平均值之比来反映校际差距。

　　中西部区县薄弱学校生均公用经费支出达不到国家规定标准。

　　调查显示，中小学教育经费校际差异显著，各区县生均公用经费支出极值比最高达到小学4.61、初中7.25。值得注意的是，如果以中央制定的农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额小学300元、初中500元为参照，中西部区县最低组学校距离实现国家规定的基准定额还有相当大的差距。即使与东部区县最低组的学校相比，中西部区县整体的教育经费投入水平都是偏低的。

　　2/3的区县最低组学校生均教学及辅助用房面积不达标。

　　调查显示，中小学办学条件校际差异显著，生均教学及辅助用房面积极值比最高达到小学10.18、初中6.55。值得注意的是，如果以住房和城乡建设部制定的《农村普通中小学校建设标准》为参照，最低组学校生均教学及辅助用房面积小学有7个区县达不到2.23平方米的最低要求，初中有6个区县达不到2.46平方米的最低要求。

　　2/3区县的小学和1/3区县的初中生均教学仪器设备值校际差距达10倍以上。

　　调查显示，生均教学仪器设备值极值比最高达到小学37.46、初中18.66。与初中相比，小学生均教学设备值的校际差异更显著。

　　骨干教师比例校际差异最严重，50.3%的小学和19.5%的初中没有骨干教师。

　　调查显示，多数区县小学和1/3区县的初中骨干教师比例的校际差距达10倍以上，值得注意的是：2/3区县的小学和1/3区县的初中最低组学校骨干教师比例为0，这意味着在这些区县至少有20%的学校没有骨干教师。西部中等发达县和欠发达县骨干教师比例偏低，并且校际差距较大，这种低水平低均衡现象尤其值得关注。

　　中级及以上职务教师比例校际差距较大，教师培训机会校际之间极不均衡。

　　调查显示，中级及以上专业技术职务教师比例极值比最高达到小学8.37，初中8.02（见下图）。西部欠发达县小学最低组学校这一指标为0，意味着这个县至少有20%的学校没有中级及以上职务教师。值得关注的是，多数区县小学和半数区县初中教师人均参加区县级及以上培训次数的校际差距达到10倍以上。特别是西部中等发达县和欠发达县不但教师培训机会少，而且极不均衡，这有可能导致教师队伍素质的校际差距继续加大。

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4 政策　建议

　　●明确均衡发展目标　●制定国家办学标准●完善教师流动制度　

　　●完善经费保障机制   ●加大督导评估力度

　　明确均衡发展目标

　　近期，“全国推进义务教育均衡发展现场经验交流会”在河北邯郸召开，提出“努力实现2012年义务教育区域内初步均衡，2020年区域内基本均衡的新目标”。我们建议：

　　其一，要从不同层面上明确义务教育均衡发展的整体目标。在国家层面上重点明确地区、城乡均衡发展目标，在省级层面上重点明确县际均衡发展目标，在县级层面上重点明确县域内校际、城乡均衡发展目标，并将其纳入经济社会发展统筹规划。其二，要在对义务教育均衡发展水平进行全面评估并追踪监测的基础上，对义务教育均衡发展的整体目标进行细化，使之客观、可行，具有可操作性。其三，要加强对义务教育均衡发展水平的监测，及时对目标进行合理调整。其四，要将均衡发展目标完成情况作为对各级政府相关部门考核的依据，奖优罚劣。

　　制定国家办学标准

　　调查中我们发现部分城市中小学运动场地面积不足，生均教学及辅助用房面积不达标。这主要是由于大量的农村学生向县镇和城区流动。我们建议：

　　其一，制定具有可行性和前瞻性的国家办学条件标准体系，该体系应包括两个层次，即基本标准和发展标准。基本标准作为强制性的全国中小学建设标准，发展标准代表中小学未来发展的方向，也为经济发展水平不同的地区在标准的实施中留出发展的空间。其二，在通过标准化学校建设改善农村办学条件的同时，提高农村教师队伍素质，减缓农村学生为追求优质教育资源向城市流动的趋势。其三，城镇特别是发达地区相关部门应对流动人口女子中的学龄儿童数量及分布进行科学测算，合理调整城市地区学校布局，适当增加城市中小学校的数量，解决流动人口子女上学难的问题。其四，东部区县应对打工子弟学校给予充分的关注和支持。

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完善教师流动制度

　　调查中我们发现，尽管许多区县都在试行教师流动制度，但中小学师资队伍校际差距显著。我们建议：

　　其一，要明确流动教师的人事关系，将教师的管理权限收回到县（区），由县（区）教育行政部门统一聘任，统一管理人事、工资，在县域内统一配置师资，实现教师人事关系的“去单位化”，教师全部由“单位人”变为“系统人”。其二，实行经费管理制度改革，学校经费实现收支两条线，保障县域内教师“同工同酬”，各学校教师工资大体相当，并向农村教师适当倾斜。其三，以骨干教师的流动为突破口，充分发挥骨干教师的专业引领作用，以骨干教师带动农村教师队伍建设。其四，继续加大对农村教育经费的投入力度，并切实保证农村中小学每年公用经费预算总额中有不低于5%用于教师培训。其五，解决与流动教师生活和工作密切相关的实际问题，切实关注教师的相关需求和专业发展，保障流动教师权益。

　　完善义务教育经费保障机制

　　调查中发现，教育经费支出出现了“中部塌陷”现象，并且地区差距仍在进一步拉大；中小学教育经费校际差异显著。我们建议：

　　其一，要完善义务教育经费保障机制，确保教育投入稳定增长，保证教育优先发展的地位。其二，要合理划分中央、省、县级义务教育财政责任，明晰各级政府投入责任和投入比例的标准。同时，要加大对中西部地区特别是中部地区的财政转移支付力度。其三，要制定义务教育投入最低标准，对低于最低标准的区县，由中央政府和省级政府自上而下通过建立规范化的转移支付制度或专项补助制度给予支持。其四，要加强省级统筹，教育经费投入向经济欠发达区县倾斜，不断缩小县际间义务教育发展的差距。其五，切实贯彻落实中央制定的农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额中小学300元，初中500元的标准，在同一县域内，以学生数为标准，实行义务教育均等化拨款制度，并持续适当向农村学校和薄弱学校倾斜，缩小城乡义务教育发展的差距。

　　加大督导评估力度

　　为了督促各级政府更好地履行教育职责。我们建议加大督导评估力度，建立教育监测体系。

　　其一，完善义务教育均衡发展督导评估制度。国家应以县域义务教育均衡发展为切入点，尽快制定县域义务教育均衡发展督导评估制度。其二，研究制定义务教育均衡监测指标，建立教育均衡监测体系。定期对县域内义务教育发展的城乡差距和校际差距进行监测，根据监测结果合理配置公共教育资源。其三，建立第三方评估机构，加强督导评估工作的专业性、公平性和透明度。其四，定期向社会发布监测报告接受监督，并把监测结果作为对区县政府工作考核的依据。

　　执笔人：刘芳 史亚娟 本报告得到中央教育科学研究所2008年度基本科研业务费专项资金资助 本版编辑：王珺 俞水 制图：张劲松