中小学教育布局调整，如何寻找各方最大利益

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　近年来，随着农村中小学布局调整，全国各地出现了不少闲置校舍，由于历史和现实等方面问题的复杂性，导致各地闲置校产的处置举步维艰。

　　教育布局调整后，农村校产处置遇到哪些难题，存在怎样的误区？在各方利益久难调和的现状下，农村闲置校产究竟该如何科学合理处置？为此，本报记者深入河南省虞城县和贵州省开阳县等地展开调查。11月5日，本报开设《关注教育布局调整后农村校产系列报道》栏目，已刊登调查篇2篇、对策篇1篇、经验篇1篇，在社会上产生了较大反响。教育部相关部门负责人、地方教育部门有关负责人、专家学者等对此展开分析，众多读者纷纷向本报来函来电，畅谈感受，建言献策。

　　布局调整后农村闲置校逐年增加

　　根据全国人大代表、安徽省副省长谢广祥的调研数据，2005年至2009年，安徽农村中小学布局调整撤并学校共有5701所，占2004年学校数的20.42%；撤并学校校园面积2408.83万平方米，占2004年校园总面积的2.47%；撤并校舍建筑面积393.59万平方米，占2004年校舍建筑总面积的9.80%。而且，这一数字随着农村学龄儿童持续减少和城镇化水平的提高还在继续攀升。在调整撤并的5701所学校中，已取得土地使用证的学校有378所，占6.63%；未取得土地使用证的学校有5323所，占93.37%。

　　无独有偶。生源的减少，使“普九”时期兴建起来的大量农村学校面临着撤并。据广东省统计公报显示，2009年广东省小学招生127.42万人，比2003年减少45.6万人。与生源减少趋势相伴的是，广东省中小学布局调整加快，农村地区相应出现了学校大规模撤并、大量校舍闲置。

　　全国究竟有多少农村学校因产权争议而闲置？以贵州省开阳县闲置校舍17万平方米为基准，据贵州省开阳县教育局计财股股长聂文斌保守测算，全国2200多个县目前至少有3亿平方米的农村校舍处于闲置，而其中大部分因产权争议暂时难以处置。

　　教育布局调整近10年，各地农村闲置校产处置现状如何？2008年10月，东北师范大学农村教育研究所课题组依据人均GDP、人口密度、人口集中程度、人口流动状况、地理条件、交通状况、民族与文化、学校数量、在校生人数等10余个指标，对全国2859个县级区划近5年来10余个指标数据的变化走势进行分析，并对内蒙古、甘肃、云南、湖北、河南、河北、浙江、辽宁等8个省（区）的8个县（市）展开调查。

　　调查结果显示，样本县共撤并的978所中小学中，543所学校的资产划归教育部门，占55.52%；229所划归村委会，占23.42%；206所学校的资产因产权不清或其他原因而闲置、荒废或倒塌，占21.06%。其中，在划归村委会的校产中，58.52%被当作村委会办公室或会议室，34.93%被出售或出租，出售或出租的资金全部归村里所有，有6.55%被改成村里的福利院、老人活动室或宗教活动场所等。在划归教育部门的校产中，有53.96%被卖掉（或做民房或做工厂），所获资金绝大部分用于布局调整过程中寄宿制学校的新建宿舍、修整操场或围墙等，还有部分资金用于归还学校在“普九”中所欠债务，其余全部归教育局统一使用。

　　只有46.04%用于继续办学校，其中绝大部分用于办幼儿园或教学点，还有部分用于办农民工子弟学校或做成人教育场所，极小部分被改建成学生社会实践基地。

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破题关键是尊重历史寻找各方利益“交集”

　　实际上，部分农村闲置校产处理问题之所以复杂，就在于历史上农村校产投入主体的多元性。东北师范大学农村教育研究所所长邬志辉认为，要解开这个“结”，就得尊重历史，兼顾各方利益，从历史的维度对校产产权进行合理合法分割。这也是当前解决农村校产问题的突破口。

　　邬志辉分析说，从历史的角度看，闲置校产并非完全意义上的公有资产。20世纪80年代后期以来，一方面是普及义务教育的需要，另一方面是教育经费投入的不足。在这个背景下，“人民教育人民办”成为农村学校发展的主导思想。集资办学成为解决教育经费投入不足的主要渠道。由于政府教育经费投入不足，农村学校的建设需要农民集资，包括无偿提供校舍建设的劳动力，包括村民委员会无偿划拨的土地等。因此，从那些闲置的校产构成来看，其性质非常复杂，既有国家投入的成分，政府虽是农村学校的产权主体，但是村民也在不同程度上是学校产权的主体。

　　邬志辉认为，虽然从法律程序上，相关部门应按照“谁投资、谁所有”的原则，根据学校用地、校舍和教学仪器设备等校产的不同性质，对被撤并学校实行统一管理、分类处置，以从根本上解决一直悬而未决的产权归属问题。但是，从历史的角度来看，目前被撤并的闲置农村学校主要是两类：一类是完全由国家建立的学校，包括土地、校舍、设备等全部属于国家出资建立，在以后的办学中国家一直全额支付学校的教育支出，这类学校的所有资产应属于国家所有；另一类是历史上曾为乡办初中、乡办小学、村办小学的那部分学校，其学校用地、校田、校舍等不动资产的归属争议较大。

　　对于这类争议较大的校产，究竟如何处置才能符合各方利益？根据各地探索的经验，邬志辉认为，如果将资产归属争议较大的闲置校产继续用于举办基础教育、学前教育、成人教育或社区教育等乡村教育事业，是减少产权纠纷、实现教育资产保值增值的一条务实有效的途径。这既是各方利益的“交集”，又是各方都能接受的处置办法。

　　“农村校产处置既要正视历史，又要直面现实，要从一个地区城乡教育发展的整体实际出发。”山东省潍坊市教育局副局长徐友礼提出，随着城镇化进程的加快，目前绝大多数城市教育资源供不应求，因此，在处置农村校产过程中，国家可统筹城乡教育发展的不同特点，以县市为单位，通过土地整理或土地置换的方式，将部分农村闲置学校土地置换到教育资源“吃紧”的城区，作为教育储备用地，以应对未来城镇化对教育发展的需求，并在此基础上推动国家教育用地储备制度的建立。

　　近几年，为破解农村校产产权分割难题，全国不少地方进行了一些有益尝试。从2008年起，福建省漳州市云霄县对全县闲置农村学校进行分类评估、处理，在教育部门、学校、村级三方一致同意的前提下，根据“偏远的赠予村集体用于公益事业、交通便利且有商业利用价值的统一挂牌拍卖筹建新学校”的惠农原则进行闲置校产的处置；对确实需要调整的学校，将其调整后的教育资源主要用于举办农村学前教育或农村文化教育等机构；对于确实闲置下来的校舍，交由县级教育行政部门，通过拍卖或合法转让等方式，统一处置，处置所得收益均就地全额用于相应乡镇的农村标准化学校建设。

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最终解决问题需国家层面的制度安排

　　近几年，不少地区在处置农村闲置校产过程中，遇到了一些地方政府权限难以决断的现实问题。

　　记者调查发现，一些地方的教育行政部门反映，虽然国家层面对学校布局调整后的校产应由谁来处置、撤并后的用途都作了明确规定，但这些规定都是原则性的，对可能发生的问题估计不足，对有争议的问题的处理没有及时给予总结和细化，这是导致部分地区被撤并学校资产处置出现问题的重要原因。

　　比如，2001年颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》规定，要“因地制宜调整农村义务教育学校布局”，“调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业”。2006年，教育部发布的《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》规定，对于“确需调整的学校，调整后的教育资源应主要用于举办学前教育、成人教育等机构；确实闲置的校园校舍，应由县级教育行政部门统一处置，处置所得应用于当地发展义务教育”。

　　2009年，财政部驻贵州财政监察专员办事处通过对贵州某县展开调研发现，由于空置校舍产权不清、教育部门和村委会权责不明，使得问题迟迟得不到解决。截至2008年底，被调研的该县16个乡镇闲置学校87所，全县41个教学点中，空置率高达61%，小学空置率高达39%。

　　财政部驻贵州财政监察专员办事处调研组认为，撤并后空置的校舍仍是农村教育资源，应归教育行政部门统一处置，通过资产置换或变卖等经济互动，将这些闲置资产盘活，以进一步加强农村现有学校的建设。但在实际操作中，校产的处置不仅涉及土地、规划等部门，同时，当初被无偿征用的土地，现在也涉及农户补偿问题，这些都不是教育或财政部门可以解决的，需要国家层面建立相关的制度，进行部门间的统一协调。

　　谢广祥建议，从国家层面统一出台指导政策意见，明确农村中小学闲置校园校舍处置和利用的原则、程序、标准和税费减免等有关优惠政策，规范处置行为，建立长效机制。在产权归属上，按“以县为主，分类指导，依法处置，保护权益”的原则，根据闲置校舍的利用价值、产权归属等情况，对国有资产、集体资产以及混合型资产分类指导，维护各权属主体和原出资（含捐资）者的权益，寻求最合理的利用方式，最大限度减少不和谐因素。

　　北京师范大学教育学部科研办主任曾晓东则认为，要解决这一棘手问题，一方面，国家层面应加快建立统一的校产编码体系，形成全国统一的数据库，加强对被撤并学校的资产管理；另一方面，国家发改委、国土资源部、教育部、财政部等部门应出台相关文件，授权省级政府对辖区内的农村校产统一管理、因地制宜地进行合理利用和规范处理。

　　《中国教育报》2011年11月10日第1,7版