2019年全州自然资源和规划工作会议发言稿

桂馥兰香

同志们：



这次会议是第一次全州自然资源规划系统工作会议。会议主要任务是：深入贯彻落实省“两会”、州委九届六次全会、州“两会”和自然资源部、省自然资源厅自然资源工作会议精神，总结2018年自然资源和规划工作，部署2019年工作任务。刚才，朱xx同志对全州2018年自然资源和规划工作进行了全面总结，对2019年工作进行了详细安排，总结和安排都很到位，我完全赞同，请大家认真抓好贯彻落实。



去年，全州自然资源和规划系统全体干部职工攻坚克难，苦干实干，工作取得好成绩，年度给综合考评获得优秀成绩，希望再接再厉，强化职能，不断推动自然资源规划工作再上新台阶。下面，我讲4个方面的意见：



一、全面做好土地要素保障工作



保障供地，满足经济社会发展用地需求，是自然资源和规划部门的一项基本职能，把地供好是自然资源规划部门的一项看家本领，也是衡量资源规划部门工作绩效的首要标准。



目前，项目落地难成为热点、难点问题，倍受社会关注，保障供地面临许多困难和风险。主要表现在指标不够、不符合规划、触碰红线、没有占补平衡指标（特别是水田指标）、欠缴或不缴社保资金、征地拆迁困难、报批规费不落实、林地占用手续不完善、用地报批程序复杂、服务不及时不到位等问题。这些困难和问题，严重影响了供地，从而导致发生未批先用、违法开工、违法用地等情况，特别是部分政府投资项目带头违法用地，起了很不好的示范作用，个别地方还存在土地私买私卖问题，违法用地风险凸现，必须引起我们高度重视。造成项目落地难的原因很多，有的是自然资源规划部门问题，有的是其他部门问题，我们要分清责任，分类解决。



项目落地难，涉及自然资源规划部门的问题主要有三类：一是规划和规划指标；二是占补平衡指标；三是用地报批程序。



（一）规划问题。项目不符合规划，需要调整规划，是影响项目落地的一个问题。究其原因，一方面是规划自身的原因，规划的科学性、合现性和可操作性确实不高，规划没有变化快，导致规划没有引导和约束作用，结果是规划为项目让路。规划自身不合理与规划编制方法不科学有关，土地利用规划“五年一编，一定五年”，中途不调整或很少调整，使规划不适应形势的变化；另一方面是项目原因，项目缺少可行性，很多项目是为了圈地而拼凑的项目（在编制土地利用规划时，为了获得规划指标，拼凑了5年内的建设项目），多数项目圈占了土地又实施不了。而一些在规划确定后才提出的新项目，特别是招商引资项目，又不能及时纳入规划，无规划就无指标。以前这个问题很难解决，因为调整规划的周期是5年，或者有一次中期调整，但现在进行了改进，一年可以一调。因此只要操作得好，这个问题应该得到缓解。但要从根本上解决上述这些问题，关键是要树立规划意识，树立“无规划无项目”的理念，项目立项选址要按规划进行，改变规划为项目让路的做法，做到按规划布局项目。坚持了这一点也就保证了项目用地指标，两者是联在一起的。



以前国土空间规划职能是由发改、国土、住建等部门行使，职能分割，使规划缺少科学性、合理性、可操作性，这次机构改革将国土空间用途管制职责全部赋予自然资源规划部门，如果规划的权威性、引导性、控制性再树不起来，就没有任何理由了。因此规划的理念、规划的意识一定要树起来，要让用地单位和个人，以及与用地有关的单位和个人都要树起来，树立起规划的权威性，强化规划对用地的约束，规划是管好地、用好地的基础。



（二）规划指标问题。“十三五”期间分配给xx的新增城乡建设用地指标78720亩，已经全部分解下达各县（市），州上没有用地指标，各县（市）要用好这些指标，要通过调整项目，清理批而未征、征而未供、供而未用等措施，认真清理批而未供和闲置土地问题，把指标用在前期工作成熟度高，又急需用地的项目上，努力提升供地的效率，充分发展指标效益。同时，要做好城乡建设用地增减挂钩工作，增加指标。从今年起，省上将实行“增存挂钩”、“增违挂钩”，我们要确实消化历年存量地和违法用地，争取省上更多的指标支持。交通水利项目要争取省上指标支持，2019年重大产业投资项目（投资20亿元以上）省级预留指标予以保证，各县（市）要积极争取。



（三）占补平衡指标问题。占补平衡是征占用耕地的基本常识，是保证18亿亩耕地底线不被突破的钢性措施。从2018年起，对占补平衡又作了新规定，占一补一、占优补优、占水田补水田，还要加上粮食产能要求，这些钢性要求没有讨价还价的余地，只能不折不扣地贯彻好、执行好。解决占补平衡指标问题只有两个方法。一是自己开垦土地来补充耕地；二是花钱购买占补平衡指标。现在一般耕地占补平衡指标要花2—3万元，水亩指标高达十几万元，而且还很难买到指标。因此，最好的办法是自己开垦土地，这项工作要作为州、县（市）政府，以及资源规划部门的一项重要工作来抓，年初要制定计划，计划要落实到地块，要从土地收益金中安排一定资金，保障计划的实施，今年，要取得明显成效，特别是在水田指标上要有突破。

桂馥兰香

（四）用地报批程序问题。用地报批程序复杂、环节多、报件多，涉及多个部门，但是报批程序的规定是制度设计，我们只能适应，无法改变。各县（市）、各有关部门要加强业务学习，不断提高报批质量和效率。省自然资源厅也将在用地审批方面实行再造，推行并联审批，精简会审工作量，缩短审批时间，请自然资源规划部门要积极跟踪用地审批制度改革情况，努力提高报批效率。



以上是涉及资源规划部门的问题，资源规划部门要主动作为、主动担当，对失地农民社保金、征地、报件费、林地征占用等问题，也要加强与加关部门沟通，及时提醒，相互补台，形成工作合力。对项目落地难问题自然资源规划部门要按影响因素做好统计和报告工作，确保政府掌握实情，以便采取措施，解决“项目落地难”问题。



二、围绕供地，切实保护好耕地



既要保障供地，又要切实保护好耕地是土地资源管理的基本原则。保护好耕地有两条底线要守住，一是耕地保有量，二是基本农田。我州耕地保有量956万亩，基本农田759万亩，而且划定了基本农田红线。土地二调我州有耕地1021.42万亩，承包地确权登记实测为1304.5万亩，确认的承包耕地为1279.17万亩。从字面上看，保护耕地任务不算重，但把“十三五”期间要退耕还林还草面积155多万亩考虑进去的话，耕地底线不突破也难以保证，必须引起我们高度重视。



（一）要切实做好占补平衡工作。占补平衡是保护耕地，守住底线的一项制度安排，为推行耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，2017年1月，党中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》后，原国土资源部、省国土资源厅分别下发了一些新的政策规定，大大提高了占补平衡标准和要求，从以前单一的数量平衡，变为数量、水田、产能三类指标平衡，以县（市）为单位分别建立数量、水田、粮食产能指标储备库，实行分类管理、分别使用、分类核销来落实占补平衡。从今年起还要落实“以补定占”的要求，即有多少补充耕地指标储备，安排多少规划新增建设用地指标，将新增规划建设用地指标与耕地占补平衡能力挂钩。各县（市）政府，特别是自然资源规划部门要适应这些就新要求，采取切实可行的措施，全面把握本地区的耕地后备资源，做好总体规划、年度计度，把土地整治作为一项重要任务，集中人力、财力切实把这项工作抓出成效，有效扭转“占补平衡”被动的工作局面，这项工作今年要作专项部署，要抓出成效。州组建了土地投资开发公司，将积极参与这项工作，请各县（市）积极支持。



（二）全面推进批而未供和闲置土地处置攻坚行动。批而未征、征而未供、闲置土地，是土地管理中长期存在的三大问题，是影响土地节约集约利用的主要因素，成因也非常复杂，只靠自然资源规划部门单打独斗是不能解决问题的。我州目前还有1.7万亩的批而未供土地，占用了宝贵的新增建设用地指标资源，今后要实行“增存挂钩”，如果批而未供土地不能有效处置，就将会严重影响增量指标的争取，从而制约经济社会发展。因此，各县（市）政府一定要高度重视，要组成强有力的工作班子，加强领导、加强协调，按照清理出来的任务清单，对标对表，坚决打好这场攻坚战，争取在今年底基本消除这些问题。



在这里，我还要特别强调，就是要坚决消除违法用地问题，违法用地主要有违法批地、未供先用、未批先用，以及土地私买私卖等严重违法行为。违法用地不仅损害了法律权威，而且对土地市场的公正、公开、公平原则造成极大的损坏，是保护耕地的头号“毒瘤”，必须坚决铲除。2017年成都土地督察局帮助我们清理了一批违法用地，但这些违法用地还没有消号完，却又产生了一批违法用地，违法用地可谓是屡清屡有、屡改屡犯，是保护耕地的一个顽疾。各级自然资源规划部门，一定要把每一宗违法用地彻底查清，是那个环节违规违法，就从那个环节抓起。各县（市）政府，一定要头脑清醒，敢于动真碰硬，敢于斗争、态度坚决，发现一宗处理一宗。对已有的违法用地，必须列出清单，明确整改内容、措施、责任人、责任单位、时限，加快消除违法用地状态。特别是那些政府项目，一定要加快整改，早改早主动。



（三）加快推进城乡建设用地增减挂钩工作。城乡土建设用地增减挂钩是盘活存量建设用地，支持脱贫攻坚，支持城市建设的重要政策，不仅可以筹集到实实在在的真金白银支持脱贫，还可以获得节余指标支持城市建设，特别是对深度贫困县是重大的利好政策。此项工作我们高度重视，一直紧紧抓住不放，但效果还不够明显，一是指标交易数量少、规模小，只有4个县开局，深度贫困县和其他县还没有交易记录。二是拆旧复垦难度大，进展总体缓慢，投入资金不足，工作力度不够。各县（市）一定要采取措施改变这种状况。一是要加快指标交易，只要价格合理就加快交易。二是本地的商务用地，要按要求大胆使用节余指标，因为节余指标具有建设用地规模指标、新增建设用地指标、占补平衡指标三项功能，还免缴新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费两项费用。用节余指标开发商服用地，开发商、政府是双赢结果。三是要加强组织领导，加大拆旧复垦投入，这一点一定要提高认识，拆旧复垦投入是投小钱赚大钱的生意，要高质量完成国家下达调剂指标的拆旧复垦任务，也要高质量完成增减挂的所有复垦任务，争取更多的资金和节余指标支持。

桂馥兰香

（四）严守红线、底线，把永久基本农田管好。2017年划定基本农田红线以来，经过一年多的操作，发现了不少问题，主要是划定不实、补划不足、非法占用、查处不力等，影响了永久基本农田的保护。为巩固基本农田划定成果，有效解决划定不实、非法占用等问题，自然资源部和农业农村部下发了《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号），该通知对巩固划定成果，处理好划定不实等问题提供了机遇。各县（市）人民政府，州县两级自然资源规划部门，以及乡镇政府，要充分利用好这次千载难逢的机会，认真清理基本农田划定后暴露出来的问题（如工业园区周边、厂矿周边、文砚同城大道、25度坡耕地等），特别是错划问题（文件中列出了8类情形）要一一对号入座，针对问题进行整改补划，同时，要按法定程序修改完善土地利用总体规划。自然资源部门、县（市）分管领导、乡镇领导或分管领导要把认为有问题的地块、25度以上的坡耕地等，一块一块地进行核实，实实在在地划定基本农田红线。要巩固好“大棚房”清理整改成果，守住农地非农化的底线，继续保持高压态势，发现一起处理一起。还要加强农村农民家庭自建房的管理，引导农民家庭按规划自建住宅，并逐步清理不规范农民自建房屋，把农村农民自建房引入法治轨道。



三、全面做好矿产要素保障工作



矿产资源是经济社会发展的物质基础，保障发展的矿产资源需要，与保障发展用地需要一样，也是自然资源规划部门的一项基本职能。总体上讲，这项职能发挥是好的，有力地促进了我州经济社会发展。但是，在矿产资源的开发与保护工作中也存在许多困难和风险。主要是矿业权与生态红线有冲突，矿业权退出缺乏资金来源，存在财政和法律的风险。私挖滥采时有发生，矿山安全隐患多，打“非治违”形势复杂严峻；矿山生态修复历史遗留问题多，存在生态建设风险；矿产资源勘察程度低，资源底数不清，产业发展存在风险；地质灾害点多面广，多发易发，时时威胁着人民群众的生命财产安全等。面对这些问题，我们要在开发与保护的平衡中寻找工作方案，把“在开发中保护，在保护中开发”这个“经”念好。在保障矿产资源要素的同时，保护好生态环境。



一是要坚持绿色发展，把绿水青山就是金山银山的理念落到实处。资源开发与生态保护发生冲突时，资源开发要为生态保护让路，切实保护好生态环境。今年，要实地划定生态红线，实事求是地处理好生态红线落地问题，红线落地的前提要科学合理，不科学不合理的红线落不了地。二是要坚持依法管理。对私挖滥采、破坏环境等违法行为，一定要依法查处，决不手软，否则会形成破窗效应，人人效法而不可收拾，我州铝土矿长期以来就存在私挖滥采情况，屡禁不止，这说明我们在依法管理上存在严重问题，这种情况不能让他再持续下去。三是要积极主动服务，提高企业办理矿权的效率。办理矿权是我州多数涉矿企业感到最头疼的事，由省级以上办理的矿权，我们要提前介入，主动服务，让企业少跑路。涉及州、县办理的矿权要及时办，并将重心移到事中、事后管理。四是要加强矿产资源的勘察，基本摸清资源底数。要结合我州经济发展重点行业，加大资源勘察力度。当前，影响我州重大产业发展的就是铝土矿资源，要充分利用政府、企业、社会各方面的资金、技术力量，争取国家支持，开展铝土矿的全面勘察，为我州水电铝材一体化产业提供资源保证。五是要全面提升地质灾害防治水平。坚持预防与避让的方针，加强科技手段运用，提高监测预警水平，保证及时预警，确保安全。对地质灾害隐患点，要加大治理力度，加快工程进度，及时消除隐患。六是积极稳妥处理好保护区内矿业权退出及矿山修复工作。保护区内矿业权退出，是环保督察和省委巡视的整改事项，没有退路，困难再大也要坚决完成，这一点没有讨价还价的余地，各县（市）务必头脑清醒，坚决整改。矿业权退出后，还要明确责任，对矿山进行生态修复。



四、准确把握“两个统一”职责，努力开启自然资源和规划工作新局面



“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”是这次机构改革对自然资源部门职能职责的全新界定，是历史上最深刻、最彻底的一次调整。首先，要准确理解和把握“两个统一”职责的具体内涵。有3点要把握好。一要把自然资源的范围把握好。全民所有自然资源就是国有自然资源，以前我们只管土地和矿产两项资源，现在是要管全部国有自然资源，除土地、矿产外，还是森林资源、水资源、草资源、海洋资源等，土地、矿产资源是“一竿子插到底”管理，森林、草原、水资源只管“一半”，即只进行调查、监测、登记，监督和管理由其他部门履行。二要把资源与资产的界线把握好。自然资源与自然资源资产是两个不同的概念，自然资源不等于自然资源资产，自然资源只有在调查的基础上，查清了资源的边界、数量、质量后，明确了所有者，自然资源才变成资产。也就是说自然资源资产是边界清晰、数量、质量清楚，所有人明确的自然资源。三要明确国家把国家所有的自然资源资产所有者确定为自然资源部门，自然资源部门要代表国家行使好所有者职责。同时，对那些边界、数量、质量还没有界定清楚的自然资源要开展调查、界定，一旦明确就纳入管理。四要把握好所有者的职责。职责是权力与义务的统一，有权必有责，权责相统一。自然资源部门的权力是所有权，所有权是权能最完整的权力，包括了占有、使用、处分、收益的权利。义务责任就是国有资产的保值、增值。要全面把握好“两个统一”职责的具体要求和内容。有两点要把握好，一是要实行统一管理。“山水林田湖草”是一个生命共同体，以前管理职能交叉分散重叠，管理体制九龙治水，存在“自然资源所有者不到位、缺位、越位，空间规划重叠等问题”，通过这次改革，就是要健全自然资源管理体制，整合分散的自然资源管理职能，统一技术规范和标准，实现自然资源统一管理。二是要把握好“两个统一”职责具体内容。“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”包括了自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源所有者权益保证和自然资源开发利用四项内容；“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”包括国土空间规划、国土空间用途管制和国土空间生态修复三项内容。要转变工作思路，把准自然资源工作的职能定位，行使好所有权的全部权能。第三，综合应用法律的、行政的和经济手段履行好“两个统一”职能。自然资源资产的所有权作为物权，首先，就要坚持物权法定原则，要按物权法、土地管理法、矿产资源法等法律法规的规定，依法依规履行职能，坚持依法行政；自然资源资产作为经济资源，要坚持市场在资源配置中起决定性作用原则，充分发挥好市场的作用；自然资源资产作为国有资产，其配置要着重全民利益，要更好地发挥好政府作用，保证全民得利。“两个统一”职责，涉及到法律、行政和市场等多个方面，必须综合利用法律的、行政的和市场的手段才能履行好。



当前，履行好“两个统一”职责，最紧要的是要做好以三项工作。



（一）高质量完成第三次全国国土调查。“三调”是党中央国务院非常重视的一项工作，也是今年整个自然资源系统最复杂、最重要的一项基础性工作，事关下一次国土规划编制、三条控制线划定、自然资源总体形态的确定。经过两次土地调查，我们基本上掌握了全州土地的基本情况，但是数据不实、地类认定不清、一地两性等等问题普遍存在。如上面提到的耕地二调数为1021.24万亩，但是，承包地确权登记实测的为1304.5万亩，确认的承包耕地为1279.17万亩，总量上都没有把握清楚。同一块地，在国土部门的图上有耕地，但在林业部门的图上却是林地，25度以上有大量的耕地，等等，这些问题一定要在这次国土调查中解决，底数不清不仅红线划不定，而且也保护不好耕地的，摸清底数是划定红线、保护好耕地的基础。



要高度重视“问题地类”，以“问题地类”为重点，扎扎实实地开展调查和处理。各县（市）各部门要齐心协力、密切合作，落实经费保障，管好调查队伍，用好科技技术手段，共同推进工作。一是要确保调查数据真实。实事求是是“三调”的灵魂，保证成果真实准确可靠是“三调”的生命线。底数清才能方向准、政策明、措施实。“宁要数据真实性，不要虚假的前后一致性”，自然资源部就“三调”数据真实性问题专门下发了通知，明确了具体要求和责任追究，对篡改数据、主观故意弄虚作假等严重违法行为坚持“零容忍”，大家务必认真领会严格落实，按照技术规程和分类标准，以地类认定为关键，调查作业单位和主管部门各负其责，要加强调查、监理和核查过程监管和质量把控，最大限度减少调查错漏，坚决杜绝弄虚作假，决不允许人为干预调查结果，确保调查结果真实准确可靠。二是数据上报要守时。按照5月31日前完成省级核查工作的部署要求，各县（市）总体要求是时间服从质量，但也要克服经费保障、机构改革、人员调整等诸多困难，加强组织协调，加快工作推进，把时间尽量往前赶，把这项工作完成好。三是借助“国土三调”及时调整和补划永久基本农田。要把“国土三调”与调整和补划永久基本农田结合起来，及时利用“国土三调”成果，结合县（市）空间规划，合理调整和补划永久基本农田，划定和推进永久基本农田储备区建设。永久基本农田储备区建设，是最新出台的一项既能保护基本农田，又能补划基本农田的制度安排，一定要做好做实。

桂馥兰香

（二）加大自然资源执法力度。近年来，通过开展卫片执法检查、土地督察整改、“大棚房”问题专项整治、土地历史违法问题清理整治和矿产资源“打非治违”等工作，不断提升自然资源管理水平，有力维护自然资源管理秩序，努力营造了良好的法治环境。但新职能、新形势又对法治建设提出了新要求。一是持续推进自然资源法治建设。从国土资源到自然资源，机构进行了重构，职责进行了整合，管理范围扩大了，核心内涵发生了变化，要结合工作实际，健全和完善自然资源管理的法律制度。二是依法履职，严肃查处自然资源违法行为。在自然资源违法处理方面，一些大家习以为常、视而不见的“灰犀牛”问题，可能引起重大不良后果的“黑天鹅”问题，各县（市）政府要充分汲取“大棚房”清理整治、陕西秦岭事件、黑龙江“曹园”事件和河北“冯园”事件的教训，要高度重视，引以为鉴，迅速行动起来，全面清理本辖区内私买私卖土地、违法用地、违法采矿等违法行为，区别对待，一地一策、一矿一案，分类处理。 2019年卫片执法明确提出了实行“增违挂钩”的新机制，即在考虑行政处罚（含行政处理）及整改落实结果的基础上，根据一个地区年度内仍处于违法状态的自然资源违法数量，对土地利用年度计划指标、稀土等重要矿产资源开采指标、可用于耕地占补平衡的指标和永久基本农田储备区指标等，按照一定比例暂扣，根据违法行为整改到位情况再按比例退还。这是实行联合惩戒的新举措，倒逼地方做好违法行为查处整改工作。2019年，将在全省范围开展“严格执法年”活动，各级自然资源管理部门要围绕耕地保护和生态文明建设这个重点，严肃查处涉及耕地和永久基本农田保护、自然资源管理的重大典型违法违规问题，切实做好查处整改工作。三是建立常态化的执法监管机制。目前，国家提高了监测能力，基本实现了每3个月对全国大陆地区全覆盖监测，每1个月对划定的重点区域进行监测，还可以根据突发性业务需要，对个别地区开展即时监测。为此，2019年卫片执法工作，省级将按照“季度+年度”全覆盖为主、即时监测为辅的工作方式，通过加大监测频次，缩短工作周期的部署要求，以改变被动执法局面，我们要主动适应常态化的执法形势，加强日常执法监管，做到“早发现、早制止、严查处”争取主动，有力维护自然资源管理良好秩序。四是要及时清缴土地出让金。国家对政府拖欠民营企业中小企业账款进行清缴，因为，他严重损害了企业权益；我们也要及时清欠土地出让金，因为，他严重损害了国家权益。



（三）强化不动产统一登记和国土空间统一规划职责。不动产统一登记受到社会的高度关注，在实行“一窗受理、并行办理”、压缩登记办理时限工作中，还存在前台整合了但后台没整合、仍然是串联式办理，部分地方超出登记办理时限等问题，尤其是下一步实施自然资源统一登记后更为突出。当前，优化营商环境，对不动产统一登记又提出了新的更高要求，要不断深化“放管服”改革，认真落实“办事不求人，审批不见面，最多跑一次”要求，促进改革举措落地见效，实现一般登记、抵押登记业务办理时间力争分别压缩至10个、5个工作日以内，让改革成果惠及广大群众。



坚定不移打造一张蓝图，落实“多规合一”要求，建立统一、协调、权威的国土空间规划体系，是此轮自然资源管理体制改革的最大突破。要把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，强化顶层设计，抓紧建立以主体功能区战略为基础，土地利用规划与城乡规划等有机融合的空间规划体系，为自然资源开发利用和保护提供科学的指引，落实“多规合一”，形成一个县（市）一本规划、一张蓝图，确保“一张蓝图干到底”。



同志们，今年是全州自然资源规划部门履行新职能的第一年，开启了自然资源和规划管理的新篇章。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实习近平总书记考察云南重要讲话精神，贯彻绿水青山就是金山银山的理念，按照高质量发展要求，全面履行“两个统一”职责，全力服务和保障全州经济社会发展大局，谱写好自然资源和规划管理的新篇章。要以党的政治建设为统领，充分发挥党组的领导核心作用，深入推进全面从严治党，以制度建设为保障，建好班子，带好队伍，不断改进工作作风，以全新的工作状态迎接全新的工作要求，继续攻坚克难，苦干实干，以优异成绩迎接新中国成立70周年。