2011年9月份关于事业单位改革的最新消息（体制、工资人事改革最新进展）

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人事制度改革分类推进

　　“人员能进不能出，岗位能上不能下，分配吃大锅饭，搞平均主义”，受访专家指出，这是事业单位人事制度以身份为特征的固化式管理的痼疾。1992年党的十四大提出逐步建立健全分类管理的人事制度后，事业单位人事制度改革试点启动，2000年以后，随着聘用制的全面推行和公开招聘的正式开展，以及岗位管理的逐步实施，改革逐渐提速。

　　“事业单位本身是一个非常复杂的系统，要推进其人事制度改革的进展，首先必须对事业单位进行分类改革。”国家行政学院公共管理教研部教授竹立家认为，只有在分类改革到位的情况下，事业单位的人事政策才会具有更高的科学性和合理性。

　　权威人士介绍，事业单位分类后将实行不同的人事管理制度。比如，从事公益服务事业单位，实行以聘用制度和岗位管理制度为主要内容的事业单位人事管理制度；承担行政职能事业单位，转为行政机构的，实行公务员制度；从事生产经营活动事业单位，转为企业的，实行劳动合同制度。

　　而从事公益服务的事业单位中，公益一类的公益性更强，承担着义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源；公益二类承担着高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源。“简言之，公益一类提供基本公益服务，不能在市场上创收；公益二类提供公益服务，可以在市场上取得一些收入。”汪玉凯解析道，“人事管理模式的大方向是一样的，都要由传统的身份管理转向岗位管理。”

　　高层对这两类公益服务事业单位的人事管理制度有不同界定：公益一类事业单位，在审批编制内设岗，规范人事管理，搞活内部用人机制；公益二类事业单位，在备案编制内设岗，赋予单位灵活的人事管理权。

　　对此，汪玉凯解析说，由于公益一类事业单位经费依靠国家财政全额拨款，其人事编制要经过国家相关编制部门审批，其人员的工资、福利待遇等由国家财政包干，所以，公益一类的编制控制比较严格，属于审批性质。

　　而公益二类，由于其相当一部分收入可以通过市场化来获取，因此其人事编制只需由单位决定，经上级主管部门备案即可，就不再需要上级部门审批编制了。也就是说，公益二类事业单位属于国家财政差额拨款，拨款数额是固定的，其需要聘用多少人员可以自行决定，不需要通过审批程序。

　　据了解，针对不同类型公益类事业单位在聘用合同、岗位设置、公开招聘、竞聘上岗等方面的不同管理办法将继续探索完善。同时，随着事业单位人事制度改革的推进，也将做好事业单位转为行政机构的人员过渡工作、事业单位转企改制的人事劳动政策衔接工作等。

　　能进能出能上能下

　　聘用制作为事业单位一项基本的用人制度，其主要的制度目标就是打破传统的身份管理，由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变。而聘用制的基本制度目标，只有通过岗位管理这一途径和手段才能加以实现和完成。

　　中国人事科学研究院人才队伍建设研究室主任刘霞认为，聘用制度和岗位管理制度之间是相互依存、相互作用的。岗位管理是推行聘用制的内在要求，岗位管理是聘用制的深化和具体化，二者共同体现了事业单位人事制度改革的主体内容。

　　“根据中央要求，逐步健全以合同管理为基础的事业单位用人机制，探索不同行业、不同类型事业单位实行聘用合同制的具体办法。”汪玉凯说，在事业单位实行聘任合同管理制、规范编制管理，这是事业单位改革的基础。

　　“现在的事业单位，有事业编制、聘用合同制、临时工等多种身份，管理和执行方面的问题突出。实行统一的聘用合同制，将改变这样的状况。”竹立家说。

　　在新部署中，对事业单位关键岗位人员、骨干人员，可按有关规定实行长期聘用，以保持队伍的相对稳定。另一方面，岗位管理制度将全面实施。国家确定事业单位通用的岗位类别和等级，事业单位则按照有关规定自主确定岗位，自主聘用人员，实现按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。

　　汪玉凯分析，事业单位岗位将分为管理、专业技术、工勤技能等三类。每一类岗位又分为若干等级，实行最高级别控制和结构比例调控，形成动态管理机制。

　　“对于每个岗位的任职资格、任职能力，都应有具体的量化要求，能够让人才‘对号入座’；同时，每个岗位上的薪酬待遇也应确定，谁在岗位上，谁就拿相应的待遇，不再考虑资历、工龄，而是按岗考核、以岗定酬、按岗培训，实现岗位管理制度全面入轨。”

　　聘用制度、岗位管理，将打破原有事业单位人员身份固化的束缚，旨在形成“人员能进能出、岗位能上能下”的用人机制。

　　竹立家认为，事业单位应通过公开招聘，扩大选人用人视野，匡正选人用人风气，严把人员进口关。他建议，特别应实行考试招聘的制度，公开招聘要做到信息公开、过程公开、结果公开。

　　汪玉凯说，今后事业单位的人才招聘将会采取更加灵活、更加多样、更能够体现竞争的机制，打破身份、资历等限制，依照岗位需求来选拔人才，这样才能真正杜绝走后门、搞裙带关系等不正之风。

　　据权威人士介绍，事业单位公开招聘信息服务网络也将逐步探索建立，事业单位关键岗位和重大项目负责人全球招聘制度也在摸索之中。按照改革时间表，到2015年，将完善相关政策规定，实现事业单位公开招聘制度的规范化。

　　同时，在用人上，还将力推竞聘上岗制度，促进优秀人才脱颖而出，逐步实现能上能下。并将建立健全以聘用合同和岗位职责为依据、以工作绩效为重点内容、以服务对象满意度为基础的考核办法，将考核结果作为调整人员岗位、工资以及解除、续订聘用合同的基本依据，充分发挥奖惩制度在人事管理中的激励和约束作用。

　　人员的出口关也是深化人事制度改革的重点之一。受访专家指出，需畅通事业单位的人员出口，拓展人员正常退出渠道。

　　“聘用制的实行，在制度层面明确了工作人员能进能出，使得其正常退出成为一个规范性现象。”竹立家说，人员“出口”包含着两个层面的问题，其一是单位对不符合岗位要求人员的解聘、退出；另一个则是人才的自由流动，因薪酬待遇、工作预期而产生的员工“辞退”单位的情况，也将成为正常现象。“我们要拓宽辞退渠道和退出机制，最重要的一个机制就是要双向辞退。”

　　“聘用制度、岗位管理，把能上能下、能进能出这两个改革的目标确立下来”，汪玉凯说，这为事业单位的人事制度管理找到了突破口；而要使人员出口畅通，还需建立完善事业单位养老保险制度、与聘用制度和岗位管理制度相适应的事业单位工作人员退休制度等，这样才能真正从制度层面解决“出口”问题。

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配套改革需跟进

　　“有了一个好的规划和改革策略，只是顺利推进事业单位改革的前提，在实施中遇到的问题、难题，肯定不会令我们轻松。”汪玉凯认为，推进事业单位改革必须与政府改革协同进行。

　　从高层对进一步改革人事制度的要求看，相应的人员流动政策、社会化人事档案管理系统、职称制度改革、未聘人员安置政策、人事监督管理和服务、人事政策法规体系建设等等配套改革措施也需要同步跟进。

　　着眼于全局，汪玉凯认为，有“四道坎”尚待破解：

　　其一，事业单位如何科学合理地分类？怎样将中央部署的分类标准正确应用到实际中去，特别是有的事业单位具有双重，甚至三重属性，既履行某些行政职责，还提供一些公益服务，甚至还从事一些经营活动；有的单位内部又分为参照公务员管理的行政人员和属于事业属性的专业技术人员和管理人员。如何能把126万家不同类型的事业单位合理有序、公平公正地归好类，是一件具有挑战性的事情。

　　其二，如何有效“剥离”？分类后的剥离才是动真格的，直接涉及到众多人的切身利益。在剥离中，国家政策设计做了充分的考虑，如“老人老办法”、“中人中办法”和“新人新办法”，并制定出明确的政策界限，但真正实施起来，要面对的是一个个具体的人，需要努力化阻力为动力。

　　其三，如何实现养老社会统筹？建立社会统筹的养老保障制度，是改革的一项重要内容。非但不能采取简单的由传统的单位养老变为社会养老，还应当启动相关的配套改革，如破解企业、事业以及公务员三支队伍养老水平的相对平衡等问题。

　　其四，能不能构建起一个有效的体制和机制？这将是最终检验改革是否成功的根本标志。如，事业单位内部的用人制度、收入分配制度以及领导制度、运行机制等，如何与事业单位的整体改革相适应；事业单位的管理体制以及与传统的上级党政机构的关系模式需要作怎样的调整和改革；如何在实践中建立起事业单位的法人治理结构等。

　　“只有这些带有根本性的问题，同时进入改革的议事日程，事业单位改革才有可能真正取得实质性进展。”汪玉凯强调说

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“负责的对象不明确，管制它的对象也不明确，乱用、挥霍公共资源，乱象百出”——事业单位管理体制不顺、运行机制不畅，是制约社会事业健康发展和公益服务有效提供的关键所在。

　　“先清理规范，后分类改革”，北京市事业单位清理规范工作8月25日启动。机构设置和实际运行有问题的单位将被撤销或整合，在规范机构设置的基础上，对事业单位编制使用情况进行清理，为分类推进事业单位改革“打前战”。此次清理规范工作共涉及1万余家事业单位，预计明年2月底前基本完成。

　　北京市编办相关负责人透露，未按机构编制管理规定擅自设立的、承担的特定工作任务已完成或履行职责的法定依据已消失的、批准设立两年以上未正式组建或未开展工作的、名存实亡或已批准转为企业或社团的机构都将被撤销。

　　而属于整合的机构主要包括设置过于分散、规模过小的；职责相近、重复设置的；因行政区划整合、主管部门撤并等原因涉及事业单位调整的。

　　政府的一场硬仗

　　清理规范事业单位，是科学划分事业单位类别的重要步骤，是分类推进事业单位改革的前提。各地的事业单位改革规划在国家制度设计范畴的基础上都开始有细化和突破。此前，新疆、湖北、安徽等省（区、市）已展开了事业单位清理规范工作。

　　分类改革将按社会功能使现有事业单位各归各位，承担起提供基本公共服务的主要责任。国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授在接受中国经济时报记者采访时表示，以往由于管制和负责的对象不够明确，有些事业单位变成了只顾自我实现、自我发展的单位，更有甚者成了利用公共资源、打着公益旗号为本单位或少数人谋利的机构，这种现象偏离了公共服务这个基本价值取向，需要通过分类改革加以解决。

　　“事业单位存在的名存实亡、重复设置等众多问题，其原因也较为复杂。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯认为，经过多次行政体制改革，对于行政机构编制控制得非常严格，相对来说对事业单位的编制要求不严格，这样就使得部分原本是行政机构的单位变成了行政性事业单位。

　　针对清理规范工作的推进，汪玉凯对本报记者说，职能重合的机构，必须整合，哪个留、哪个舍，谁并入谁，势必引发部门之间的利益博弈。如何平衡主管部门的利益，对政府来说无疑是一场硬仗。

　　摸清底数 分清类别

　　中央下发的《分类推进事业单位改革实施指导意见》提出：用2011—2015年的五年时间，我国将在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，我国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。

　　政府的特定利益，事业单位的独立利益，社会公众对公共服务提出的要求以及改革过程中的个人得失，多方利益的艰难博弈使得分类改革定下的5年目标显得并不轻松。

　　人社部中国人事科学研究院院长吴江曾明确指出，事业单位改革的复杂性首先体现在事业单位分类的问题上，分类不清楚，就很难确定哪些事业单位是要加强它的公益性，哪些是要进行改制推向社会，也就无法将改革推行下去。

　　“如果事业单位变质了，本来是公共服务机构，结果变成少数人操作、控制，利用公共资源、打着公益性旗号为本单位或少数人谋利，这是一个非常可怕的前景。”竹立家认为，这种趋势会导致离改革目标越来越远。

　　清理规范工作旨在“摸清底数”，全面掌握事业单位机构编制执行情况，打掉长期存在的一些“空壳”和“浮沫”。

　　“这些机构的组织机制、运转机制不改革，事业单位改革可能产生很大漏洞。”竹立家认为，事业单位是提供公共服务的主体性机构，对它的改革要按照现代社会运行的规律，通过社会管理体制创新来实现。事业单位成为稳定、完善的公共服务机构，对于建立一个文明、和谐、稳定的社会至关重要。

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距离中央下发《分类推进事业单位改革实施指导意见》（下称《指导意见》）文件已过去将近半年，但由于缺乏更为具体的指导性文件，近30个国务院部委下属的事业单位改革显得有些混乱，推进艰难。

　　诸多部委事业单位人士表示，只有中央文件，没有明确的指导细则，却让单位自己拿方案，但是相关部门对于原来事业单位的退休金、养老保险等核心问题都没有明确说法。不少事业单位人士将其理解为，实质上是在为国家财政甩包袱。

　　据了解，此轮事业单位改革的牵头单位为人社部和中央编办，此外还涉及到科技部、财政部等有关事业单位的经费主管部门。

　　工信部人士介绍，按照牵头单位要求，事业单位按照所属部委的归口，由各部委上报改革方案，其中，对于高校、新闻出版、医疗等类事业单位，需单独拿出方案来。这些事业单位经归口部委将方案上报人社部和中央编办，两部门同意后将按照方案批复，需要注销事业单位编制的，先行注销；需要合并整合的，整合完成后重新申请事业单位编制；需要转企的，在注销编制后，再向工商部门进行企业法人注册登记。

　　上述人士说，“只有这些所有的程序全部完成后，事业单位的改革才算完成。改革中，会有一些涉及人员安置、待遇等遗留问题，这些都需要以后慢慢解决。”

　　据了解，在改革过程中，中央编办主要负责对那些得到保留的具有行政职能以及需要合并或者撤销的事业单位，进行编制核定。而人社部主要负责对各部委上报的方案进行批复。

　　不过，由于目前部委事业单位数目和性质较为繁杂，不仅包括一些研究型的机构，而且包括报刊杂志出版社等新闻机构，因此各部委基本上都是要求由事业单位自身拿出改革方案来。

　　陷入困惑的事业单位，看起来是因为没有具体的改革指导细则，其实质乃是因为，改革转制后，这些事业单位的人员安置没有明确。其中最为棘手的是，社会养老保险、退休金以及工资安排等方面。

　　冶金规划院的人士告诉记者，实际上，很多能够创收的事业单位早就想改成企业了。现在虽然是事业单位，但是实际上该享受的事业单位的待遇并没有享受到，反而国家还会根据事业单位性质来管理和约束你。比如，你一年可以创收1000万，但是这笔钱是属于国有资产，单位根本无权分配，也不能用于人员涨工资和福利待遇。因为，国家对事业单位是有工资总额规定的。

　　冶金规划院上述人士说，很多事业单位，现在虽然叫事业单位，实际上早就是企业化管理了，但是由于种种改革不彻底，现在有很多工作了好多年的事业单位人员根本就没有社保，甚至个人想交都交不了。现在推事业单位改革，一个核心的问题是，这么多人这么多年空着的保险账户怎么办？

　　工信部下属一家事业单位人士说，改革中社会养老保险没人管，就意味着，国家不会再出钱填个人保险这个坑，至于转成企业之后，再缴纳保险，则是企业和个人的事情，与国家财政已没关系，这实际上就是在甩包袱。

　　人社部有关人士说，对于事业单位改革过程中，涉及到的上述核心问题，可以明确的是老人老办法、新人新办法、中间逐步过渡的原则。

　　今年年初，全国上调了事业单位离退休工资，而包括冶金工业经济研究中心在内的一些事业单位的离退休工资却并没有跟着涨。一些机构的离退休干部，最终以在有关部门抗议的方式才得到了解决。冶金工业经济研究中心的人士说，“这就是事业单位改革的难点，也是核心利益点，这些问题解决不了，改革就很难推动。”

　　人社部新闻发言人尹成基表示，事业单位养老保险制度的改革是事业单位分类改革中一项重要配套制度。人社部正根据事业单位分类改革的总体要求和各项配套改革的进展情况进行详细、认真测算，进一步完善试点方案。尹成基说，人社部将制定出台配套的政策，如职业年金的办法。