兴利除弊话彩票 -贾林青

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兴利除弊话彩票 -贾林青
　　
　　主讲人简介：
　　贾林青：中国人民大学法学院副教授。自1982年留校任教至今，先后为法律院系的专科生、本科生、硕士生、博士生讲授民法、海商法、保险法、律师实务等课程，此外，还为法律硕士、高级法官培训班讲授了担保法、信托法等课程；先后出版了《海商法》、《保险法》、《合同法通论》、《海上保险合同的原理与实务》等系列教材。
　　内容简介：
　　“买彩票，中大奖”是所有彩民的梦想。具有关资料调查表明，全国有近一半的城市居民买过彩票，彩票的发行事业应该是大有可为的。然而，由于我国彩票业走的是先发行后立法的路子，加之，《彩票法》至今也没有，各地“彩票中心”就变成了行业中所谓的“权威”，据不完全统计，截止到目前，我国已发生多起关于彩票纠纷的案子，由于缺乏适宜的法律条款，许多彩票纠纷难以调解，因此，为了彩票业的可持续发展，对彩票的玩法、中奖条件、开奖办法等需要透明、公开的要以法规的形式加以规范，彩票
　　玩法的公正性，我国彩票事业才会健康有序地发展。
　　中国人民大学法学院贾林青教授做客《百家讲坛》，讲述彩票引发的纠纷，精彩内容，尽在《百家讲坛》。
　　（全文）
　　那我们看，什么是彩票？彩票问题，目前从世界范围内来看，也基本上有一个比较统一的一个规范性的提法，把它称作是一种机会均等，并且，是一种公平竞争的娱乐性的游戏。也就是把相关的一些社会活动，予以这个娱乐之中，设计出这样一种游戏问题。
　　那在世界范围内来讲，彩票应当说与赛马，与赌场三大内容并称为博彩业。博彩业就表现为以购买彩票，买赌马的马票，以及参与赌场的赌博，这些活动形成一个行业，这是从在世界范围内情况来体会，这样一个角度。光我们国家目前，现行关于这个彩票的规范性文件是这样定义的：国家为了支持社会公益事业，而特许专门机构垄断发行，供社会成员自愿选择和购买。这应该说体现了民法一些自愿的一些基本的立法精神，供社会成员自愿地选择和购买，并且按照事先所公布的规则取得中奖权利，这样的一种有价证券，我们就是这样的来定位。这样我们看见它的特点，最后把它定位为一种有价证券，我们国家目前在管理上，把彩票行业视为准金融企业，准金融行业，它和银行和保险公司是有区别的。但是又总体上把它列在金融范围当中，所以我们是把它视为准金融行业来认定，来经营规范和调整，这个大家就能感觉到了它的作用是非常明显。因为从金融企业来看，目前各国的经济活动对于离开金融行业的服务和运作应当说是难以想象的，那么把彩票看成是一种准金融企业，也就意味着它在社会经济活动当中的地位是比较重要的，这些大家理解彩票以及博彩业这样一个基本的用语，它的含义，从中可以体会，在我们国家目前来看博彩我们现在没有用这个词，但是彩票业，现在立法上应当说是正式在使用这样一个概念，这是我们国家的现状。
　　那么下面我们看一看彩票，我认为它本身的法律性质，彩票严格说，我认为它是一种射悻合同关系，这个概念应当说，最早出现在法国民法典里面。
　　大家体会一下它的内容，按照汉语的字意来理解，“射”是追求，表现一种追求的这样的一个意思。“悻”在这里所用的字眼，就着眼于运气，追求运气，我们可以看这是叫射悻合同的问题，我既然定了一个射悻合同，是凭我的一种思维的方法一种智力活动，去追求一种运气，这就是所谓的射悻活动。
　　那从彩票的本身含义来理解的话，就属于射悻合同的具体类型，它是一种具体的射悻合同的类型。
　　为什么这样讲？因为大家也容易理解，彩票的购买，首先表明它是一种投资行为，是一种投资，不过这个投资，又和我们说办一个企业，作为股东入股买股票，又有很大的区别，因为这种投资的风险性，比较大，但是同时又带有很大的回报性，因为大家也知道，一旦中奖，起码目前买过彩票的同志了解，按照现在一般的规则，前期如果没有发出去的奖金，那么要并入本期，这样可能会像滚雪球一样越滚越大，但是一般情况下大家知道，中了特等奖五百万，一夜之间我要中了奖，特等奖中了，那五百万到手了，当然也得扣除税金，但也说明这个财富来得应当说是比较快的，一夜之间暴富了。据美国的统计，美国在20世纪90年代有一期最高的奖金是两千五百万，彩票买了之后，中了两千五百万，按照美国的资料统计，它不是说是美国历史上最大的，它应当说是在美国历史上是第三位的，但是它特点在于一次性，一次中奖，中了两千五百万，可以感觉到它的收益性是极高，所以大家理解这样一个特点，它是投资行为，但同时又是风险性和收益性并存，这个大家也容易理解。
　　但是有些难点就要考虑了，彩票有这种风险性和收益性，那它跟赌博一样不一样？
　　那么下面我们分析一下，大家能不能这么理解。
　　第一点我觉得，作为购买彩票，它体现出来的是一种投机心理，但同时又是一种投资行为。把投机跟投资两者融为一体，但是很显然，这意味着你在购买彩票的时候，一个要捕捉时机，当然这捕捉时机不是凭空的，是根据你对彩票发行的一般的游戏规则的分析，还有历来在某一种彩票游戏适用当中的基本规律，这里可以总结出来，大家如果没有买过彩票，这个东西是很有学问的。因为据我的了解，彩民们购买彩票也不是盲目的，他要分析信息，分析各种资料，经过这些信息资料和记录资料的分析之后，总结出一种规律，从中，可以捕捉到投资的时间点，所以，这首先说要抓住时机，再有，时机抓住之后情况下，要大胆，勇于投注，但同时也得意味着也要承担相应的风险，这是从彩票角度来理解，是这样一个特色。
　　从第二个特点来看，如果我们把彩票和赌博相比较来看，彩票的购买应当说它是比较保守的，因为彩票的基本规律，可以说从理论上做总结的话，应当是安全原则大于风险原则，换句话说，首位第一位考虑到安全，然后第二位再考虑勇于冒风险。按照彩民的一些总结规律，认为你要购买彩票，不要仅仅把你全部的钱都搁在一支彩票上，而要进行风险的分散，当然这个风险分散，刚才我说的，在于你分析的资料，分析技术做前提，然后，做相应的风险的分散，这也构成了认购彩票的一个规律，一个原则，意味着什么，意味着彩票的购买比较注重战略，对战略的决策是比较注重的，当然这个词用得大一些，但是它毕竟考虑到长远的投资意图。
　　我举个例子，大连曾经有这么一个案件。
　　这个案件大家从中看一看，一个我要说明什么？说明购买彩票它不是盲目的，要经过战略战术的分析，技术资料的分析。然后你可以决定购买哪种彩票，甚至可以做风险的分散，所以这个从中大家可以体会理解，彩票的性质应当说严格讲，跟赌博是有很大区别的。那么下面来看我们在了解彩票的基本性质下，我们分析一下它的功能。
　　因为从世界历史情况来看，应当说彩票的出现是比较早了，早在两千多年前的古罗马就有彩票游戏，所以我们后来总结来看，我们可以看到意大利现在是公认的彩票的故乡，从它这里出现的，古罗马古代城邦国家，属于意大利的领域，那么就说它这个来讲是最早的起源。从中国来看应当最早的是在南宋时期，有相当于我们现在所说的彩票的这样的游戏，在南宋时候就有。应当说真正按照彩票的规则来运作的这种情况，在中国最早出现是出现在1880年，杭州有一位应试的学子，他印制了一种投机性的赌，谁中了举人，谁中了状元，然后大家出钱互相购买，以结果来决定胜负。这就是相当于我们现在说的彩票，我们国家最早是在1880年，到现在来看是一百多年的历史。但是根据刚才我说的，我们可以看到国际上的彩票应该说是非常地久远了，其实我刚才说的意大利，有些特点我总结一下，意大利这个国家从目前来看，它的彩票发行的规模，还有彩票操作的这个完善程度，目前世界上公认，那其中最值得一提的就是意大利的足球彩票。
　　我觉得应该提示一下，意大利的彩票发行规模大，彩金的收入也比较高，那同时说明它也意味着对社会公益事业的资金的筹集也是非常可观的。
　　咱们举个例子，意大利的足球咱们可能清楚，另外一个特点是，意大利作为文化宫殿是非常著名的，意大利的古迹非常多，文物非常多，根据资料统计，意大利，它的博物馆就有3200座博物馆，比我们国家应当说数量非常多，有3200多座博物馆，有6000多座图书馆，再还有十万座教堂，其中主要是指具有历史意义的教堂，此外还有五万多座历史性的建筑物，那就意味着作为意大利的国家，很显然这些文物的保护就非常重要，文物的保护，文物的修复，那么这钱从哪儿来？其中最主要的来源就是来源于彩票发行的彩票收入，应当说这个我们国家可以作为借鉴。我们国家现在说文物这块，文物保护感觉到资金非常紧张，尤其各地的文物局，资金都非常缺乏，钱从那里来，应当说从发行彩票可以得到一个很重要的一个资金来源，解决文物的保护问题，因为毕竟我们中国也是一个文物大国，历史悠久，所以文物保护这个问题如果提到日程上来看，通过这种途径可以解决它的资金的需要，这个大家可以来做一个借鉴。
　　从彩票发源地点来看，另外一个非常著名的就是英国。英国在彩票业当中著名点在于，英国是作为最早的赛马彩票的发源地，再有一点，就是英国是最早的竞猜性体育彩票的发源地。也是作为游戏的一种游戏方法，竞赛型彩票，它是最早出现的。
　　而且英国，它的发行彩票在相关立法上有明确的规定，规定了它的适用范围，应当说它是六大项目，第一个项目用于艺术事业，艺术事业是第一项。第二个是用于体育事业，第三个慈善事业，第四个是国家遗产，再有教育和环保。另外，两千年之前它还专门把它用于千年庆典，两千年一过了，千年庆典委员会也就解散了，原来用于千年庆典的彩票的收入，转向了其他的项目，我们从这里可以看出英国立法上非常强调它的彩票收入的用途，用于社会公益事业。这几项我们都可以看到，可以借鉴出我们国家现在事业，作为彩票发行也应当说这种社会公益性为主要目的的，刚才我也讲了现行法规的定义，也表明了是用于社会公益事业，这个大家注意，可以借鉴一下英国它的发行途径和它的使用的范围，这一点大家把握住。
　　美国的彩票发行有一个突出的特点，就在于它的彩票收入主要是用于功利教育的费用，因为在美国绝大多数州的立法上都明确规定，彩票收入其中规定了法定比例，要用于功利教育所需经费。
　　在世界范围内来讲，目前应当说有一百多个国家和地区都在发行彩票，而且，这些国家和地区发行彩票的一个主要的集中的目的都是用于社会公益事业，从这个资料上的数字我们可以看到它的特点，我们从中可以把握，那么，把这个特点我们归纳一下可以看到，从各国发行彩票的功能可以体会到下面几点：
　　第一点说明彩票是各国用来筹集社会公益事业经费的主要途径；
　　第二个功能，有些国家，还把彩票收入作为它的财政收入的来源之一；
　　第三点在很多国家把彩票发行作为一种提供就业机会，开辟新的行业的一种方法，提供就业机会，开辟一种新的行业，也就是说，换句话说，彩票业除了它本身的集资功能以外，它还可以带动相关产业的发展。要发行彩票，那么首先要有印刷业，要印这个彩票，然后，要有运输业，要进行运输，再有，彩票的发行，离不开广告宣传，像我们国家可以看到，电视，电台以及各种报纸作为新闻媒介，都会可以成为广告宣传彩票使用的相关的行业，此外，还在很多国家我们可以看到彩票的发行可以带来旅游邮电住宿餐饮这些行业的发展。
　　彩票业它也有消极的一面，负面影响，就是它的弊端，这个大家也可以体会，不可否认什么，彩票的发行很容易会刺激社会公众投机的心理，甚至是铤而走险，那恐怕大家还记忆犹新吧，湖北这个应当说湖北在2001年4月20号，所谓的后来大家称做是420体育彩票案件，这个大家恐怕还有印象。
　　说明彩票的发行在这里很大刺激了一种犯罪心理，这是犯罪问题比较严重的违法犯罪问题，也有一些还没有到犯罪的问题，但同样表现了对社会稳定，社会安定有很大影响。
　　如果说不能够正确处理，那显然会导致社会不安定因素，它的弊端我们也不能否认，因此，我考虑，从各国的经济发展来看，尤其在我们国家现实经济学当中来把握的话，应当对彩票业提倡应该兴利除弊，引导发挥它的优点，同时，又要用立法的手段，用一些相关的监管的手段来减弱甚至是消除它的弊端。
　　下面我们看第二个问题，我们国家目前彩票发行和彩票立法上的现状分析。
　　我们国家现在的彩票业发展，是出现在二十世纪八十年代。二十世纪八十年代出现了这样一个行业，也就意味着它是我们国家改革开放的一个产物，或者是经济改革的一个产物，也就意味着我们现在彩票业发展起步是比较晚的，但发展规模是比较大的。中国政府是鼓励这种社会福利功能的彩票业的发展，所以说，我们现在可以把彩票的发行纳入到致力于社会公益事业，还有社会福利事业，这样一个博彩的范围内，我们现在政府是这样一个态度，所以目前来看，最终就意味着我们现在的彩票发生应当说构成了两大发行系统，一个就是现在你们都知道的中国社会福利彩票，这是一个大的发行系统，再一个就是中国体育彩票，现在是这样两大系统。
　　其中，如果从时间上来看，1987年6月是中国政府批准成立中国社会福利有奖募捐券现在所说的社会福利彩票，成立这样一个发行机构，然后发行社会福利彩票，这是87年，刚才我说八十年代才发生，然后是94年为了发展体育事业，弥补体育经费的不足，所以开始发行体育彩票，目前我们国家是这样两大彩票体系，作为发行主要的途径，但实际上大家也要注意，除了这两大彩票之外，应当说在我们现在社会生活当中，有些地方政府，也在经国家批准之后，发行其他领域的一些彩票。
　　根据一些资料统计，截止到2001年，我们这两大彩票的发行销售总额，是卖出了289亿人民币，那么这个数字应当说是一个什么概念，这个数字如果按我们国家的人口来摊的话，全国人均每人每年一年内购买6块钱，所以按国际的统计，我们这个彩票发行情况列在国际上的第79位，刚才我讲了国际上有一百多个国家和地区发行，那我们国家按照发行量来看，人均情况一排列，是排在79位，说明我们现在发行彩票是发展比较快，但是还是在世界范围来看，还是比较落后的，所以这个大家从数字上可以看到它的这些情况。
　　那么就意味着我们现在有待于彩票业的进一步发展，把握一下这个情况，那么如果分析的话，为什么说我们现在彩票业的发展虽然是快，但是还和社会的经济的客观需要还是有很大的差距，文物保护经费非常欠缺，教育业，各个学校经费还是比较紧张，那么，原因也是存在多方面的。那么我们从法律来分析，下面几个原因大家可以来把握一下，第一种情况，就是表现为我们现在只有部门性的行政法规，来规范彩票的发行跟销售，只有部门性的行政法规，缺少统一的，全国范围内适用的完整的法律规范，所以后面我再提出我的看法大家共同参考，这是第一点，缺乏统一的完整的立法体系来规范调整彩票发行和销售。
　　第二个情况表现在什么地方，目前由于立法上的不完善，所以导致个别的部门，或者地方政府未经批准，擅自发行，或者变相发行彩票，这应当说，从实际情况来看这在立法上应当禁止的。
　　第三点表现在很多的信用彩票发行跟销售单位，销售机构，对于彩票的宣传，是夸大其词，导致社会公共的误解，夸大了它的回报率，这是很大的原因。再有，对于彩票发行的方式，擅自改变，擅自改变它的发行方式，擅自改变彩票的游戏规则，这些都应当说从彩票业立法来讲应当加以禁止的。下面第三点我们讲一下，对于我们国家立法完善的畅想，一些设想。
　　那么就想提出来，应当建立以彩票法为核心，这样的一个法律规范体系，来调整规范彩票业。当然最终是达到什么，发展它的优势功能，同时，消除避免它的负面效应，达到这个效果，为我们的社会公益事业发展，建立相应的资金来源。其中，我认为有这么几点需要考虑，具体问题在立法上需要注意把握，第一点，就是要在新的彩票法当中，建立一种科学完善的彩票发行销售和监管的模式。
　　第二点我觉得，要注意什么？在彩票法上要明确规定我们国家现在的彩票发行的用途范围，用于什么样的事业范围。因为刚才目的清楚了，是社会公益事业，但我觉得还过于笼统，是用于文化教育体育，还是文物保护，这些应当有所明确。再有，要明确规定，彩票销售收入的使用的比例，一般各国都有比例规定，其中一部分用于奖金发售，再有一部分用于各种费用之中，另外相应的固定部分用于公益事业，这是在各国都有比例分配的规定，所以我们现在也有需要在这上加以明确，这是作为整体角度上来考虑。
　　下面还有一点应当建立彩票信息披露制度，这当然是借鉴了证券发行，作为彩票信息要有一个披露制度，要求发行机关如何承担这个披露义务。再有，需要披露那些内容，应当在规则上加以具体规定，也就是增加了彩票发行的透明度，这是这一点。再有一点，要明确彩民的法律地位和他的权利，购买彩票，彩民他的地位是什么样的地位，权利有哪些权利，地位来看，我觉得应当明确，购买彩票的彩民，他的地位作为一方独立的合同当事人，他是一个合同当事人。所以法律地位平等，只有独立的主体资格，但是也同样注意我们彩票法应当明确，对于彩民他的身份的限制，在立法上需要加以明确。起码像刚才我讲到要明确规定：哪些社会公众，是被禁止购买的，比如说未成年人，应当是明确规定不得购买彩票，这是从这个身份地位上来看需要在立法上加以明确。再有，彩票的权利我考虑恐怕有下面一些权利需要在立法上要加以明确规定，一个当然首要权就在于它的中奖权。这是大家必不可少利益的体现，所以中奖权这是要明确规定的，还明确规定对于这个彩票发行销售的监督权，这个监督权，这个监督可以体现为社会监督，它的监督权要明确规定。另外知情权，也可以把它叫做查询权，知情权和查询权的问题。此外基于目前我们国家彩票的案件来看，需要明确一个，对于提醒彩票发行销售的无效认定的权利，这是提醒不认定，它是提醒有关的主管机关，某一个彩票发行或者彩票销售，以及发行销售结果的无效，因为这里有一个案例，我可以举一个例子大家体会。
　　所以我觉得作为彩民提醒认定无效这个权利也需要在立法上加以明确，当然了同时恐怕在彩票法上也要明确规定彩民的义务。比如说遵守游戏规则的义务，再有纳税义务，所以这些我觉得，显然对于彩民合法权益的保护是直接相关的，应当在彩票法上加以明确的规定。再有最后一点我觉得，需要加强或者明确彩票的发行销售机构的责任制度，应当明确这种发行销售各个单位之间它一个明确责任制度，恐怕有利于对彩民利益的保护。

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