—教育管理体制改革的基本框架

admin

教育管理体制改革的基本框架&nbsp
华东师大课程与教学研究所教授、博士生导师　&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp赵中建
聊城大学教育科学学院教授、华东师大课程所博士　马开剑
　　市场经济的发展，教育举办者、管理者和办学者的多元化，使得教育活动各要素之间的相互关系和其组织运行方式发生了重大变化，保守上政府与学校的关系以和相应的决策机制也发生根本性改变。加入WTO，我国在教育服务领域对外开放方面的许诺，使我国教育融入到了国际教育大市场中，教育政策法规更加公开、透明、完善，政府管理教育的模式也由“行政控制模式”转向“监督与服务模式”，为此，整个教育管理体制也必需重构。
　　重构教育管理体制的总体思路是，依照全面建设小康社会、继续推进社会主义市场经济体制和我国经济、社会、科技与文化发展的要求，建立健全与完善教育法规，政府依法进行宏观管理；发展社会中介组织，引入市场竞争机制；学校面向社会依法自主办学，切实扩大学校的办学自主权；构建权责分明、协调规范的新体制。其内容包括：转变政府职能，重构管理模式和决策机制；重构政府与学校的关系，建立现代学校制度。
　　一、重构政府教育公共管理体系　转变教育决策机制
　　在保守的教育管理体制中，政府以行政手段直接干预了过多的教育事务，结果政府不堪重负，管了许多本不该管的事务，而许多该管的事情却反而没有管好。为此，必需重构政府教育管理体系，主要包括教育行政体系和政府决策机制的改革。
　　1．在行政体系上，实现政府教育行政管理的组织结构重组和政府职能转变，即从控制性管理走向提供公共服务的政府服务，相应地确定管理权限，充沛利用市场作用并协调市场职能。
　　保守观念认为，只有在微观经济领域才可由私营企业或非政府组织进行管理，而在公共服务领域则应该由政府垄断。但是，公共管理理论的最新发展和西方近30年的政府改革实践，却强调政府要取消对公共服务领域的垄断，广泛引入市场竞争机制，让更多的私营部门参与到公共服务产品的供给中来，以此提高公共服务的质量与效率。因为，政府的能力是有限的，政府不可能提供民众所需的所有公共物品。所以，建立公共部门与私营部门、非政府组织和非盈利组织的合作伙伴关系，并由它们分担局部保守上由政府承当的“划桨”的职能，是政府公共管理的理性选择。
　　
&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp教育服务是具有“公共属性”或“准公共属性”的公共产品，既然政府能力有限，那么，其职能也应是有限的，因此，教育服务领域就不应该由政府垄断，非政府组织、社会团体甚至公民个人都可参与提供教育服务与管理。那么，政府的教育管理职能又是什么呢？“政府的管理职能是掌舵而不是划桨”，［1］假如政府对教育的控制过多，不只加重政府负担，而且也将导致教育市场失灵，使教育服务机构之间缺乏竞争力。
　　党的“十六大”提出了深化行政改革的明确目标，即进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，这无疑是重构我国教育管理体系的方向。《中国教育改革与发展纲要》（以下简称《纲要》）也指出，“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”。政府的管理职能范围不在于微观领域而在于宏观的政策领域，其实质是为事务单位提供公共服务。《中华人民共和国高等教育法》（经下简称《高教法》）规定，政府的管理职能主要有：规划、审批新建高校；制定包括大学设置、教师资格和职务聘任、专业设置和干部人事任免、学位和证书等方面的规范和规范；评估和监督。由此我们认为，政府的教育管理职能主要体现在教育立法和完善配套制度，做好所辖范围内与经济社会发展相适应的教育事业发展规划，拨款，规定校长、教师的任职资格和聘任制度；制定各级各类学校的设置规范和审批程序；制定基本的学制、学历和学位制度和专业人才培养目标，控制招生规模，依法对学校进行监督与评估。
　　从面向市场、服务社会的角度，学校与企业都有一个开拓市场的问题。“市场不只在私营部门存在，也在公共部门内部存在。假如我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成绩”。［2］所以，政府要想真的从行政控制性管理走向服务性管理，就不只要对其行政管理的组织机构进行重组，以适应专事“掌舵”的需要，而且还要借助市场这只“看不见的手”。凡属市场可调节的领域，政府的工作就是规范市场，制定游戏规则。目前，我国总体上的市场化程度只有60%左右，若具体到教育领域，还要远远低于这个数字。教育领域市场机制的形成，需要取消现行的一些政策限制，打破行政辖区之间的政策壁垒，树立统一的大教育市场观，特别是招生政策，要“逐步建立义务教育在一个县范围内择校、高中教育在一个省范围内择校、高等教育在全国范围内自由选择的市场准入制度，扩大公众的教育选择权”。［3］
　　政府与市场是教育公共管理体系的两极，其间必需坚持适度的张力，历史上教育管理之所以长期陷入“一放就乱、一统就死”的怪圈，原因就在于失去了两极间的平衡，致使“教育市场失灵”。所以，充沛认识教育市场的存在与价值，在政府教育公共管理体系中引入市场机制，意义重大。
　　2．在决策机制上，从领导意志走向以公共利益为基础的公共政策决策过程，从面向领导负责转向面向公众和社会负责，建立和发展教育中介组织，分别建立政府教育政策评价机制、教育管理咨询机构，建立分权化的决策机制。
　　引入市场竞争机制，实现教育服务的社会化，客观上要求学校改变只听命于政府而忽视社会要求的保守。教育管理的决策取向再不能“对上级的负责压倒了对民众的负责，对政府体系内部的责任强过了对社会的责任”，［4］而要从面向领导负责转向面向公众和社会负责，其决策机制也要从领导意志转变为以公共利益为基础的公共政策决策过程。
　　决策机制转变的关键在于能否真正地建立和发展教育领域中的中介组织，包括非政府组织、非盈利组织和私营组织，因为，政府组织不是公共管理权的唯一主体，非政府组织和私营组织也可以参与公共决策。发达国家的经验也证明了这点。据统计，1967年，美国有非政府组织30万个左右，至1995上升为116.4万个，［5］《美国新闻与世界报道》杂志组织的一年一度的全美大学排行榜就是一个典型例证。法国的“大学咨询委员会”、日本的“中央教育审议会”、德国的“大学校长会议”等都是此类组织。中介组织可以在咨询、信息、拨款、评估、考试、督导等方面发挥重要作用，它不只可以吸纳社会各界人士参与教育决策，促进教育管理的公共政策化，而且还可在政府与学校之间起到缓冲作用。对此我国虽然在理论上进行了一定的探索，并在1994年成立了全国高等教育评估研究会，但总体而言，我国中介组织的情况并不如人意，不只“真正具有自治地位的民间组织数量少、成立时间短、组织建设尚不幼稚”，［6］而且，管理混乱，定性不清，最突出的问题是缺乏非政府性和自治性，大都挂靠政府机关，有浓厚的官办色彩，成了行政机关的延展局部。为发展教育中介组织，促进教育政策评价机制和教育管理咨询机构的建立，国务院《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》指出，“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”。

admin

　　由于我国几千年的集权历史，学校与政府都不能完全适应改变后的决策机制，从而一起排斥中介组织，或者中介组织偏向政府，成为政府的编外机构。问题的症结是这种决策机制的要害在于分权，而这对政府是个挑战，不只涉和到行为习惯、工作方式的转变，更有利益上的调整。分权主要不是上级政府向下级政府的分权，而是政府与学校、学校管理层与社会组织之间的分权，总之是各办学主体、投资主体和管理主体之间的分权，是政事分开、责任分担、权力制衡、利益共享，是建立在责权利统一基础上的分权。分权化决策机制的形成，还依赖于法律体系的完备。可喜的是，我国社会法制化进程正在加速推进，2008年3月22日，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，提出“要经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法制政府的目标”，而电子政务的发展也为分权化的决策机制提供了技术便当，为分权化决策机制的建立提供了法律保证和技术基础。
　　3．在促进教育公平上，运用若干政策工具（如贷款、奖学金、入学机会等）进行调控，关注弱势群体。
　　市场经济条件下的效益、效率导向，加之社会成员之间获得社会财富的差别，容易导致弱势群体受教育机会与质量的不均等。为此，政府要通过政策引导，公平地在公立学校、私立学校、城市和乡村学校之间对政府提供的教育资源（如经费）进行分配。对义务教育，要由政府财政承当教育经费，确保所有适龄学童都能平等接受教育；对非义务教育，政府既要严控收费政策，又要通过建立和完善政府、社会团体、慈善机构和公民个人的捐资助学体系，通过奖学金、助学金、助学贷款、勤工助学、减轻局部学费、免缴学费等多种政策形式，协助家境贫困的同学获得平等的教育机会。
　　二、重构政府与学校的关系&nbsp建立现代学校制度
　　教育改革的主要动因是社会关系的变化，教育体制改革所涉和的关键问题就是政府与学校关系的转型，以和如何通过与市场的关系介入建立现代学校制度。
　　1．从服务型公共政府角度界定政府与大学的角色，政府下放办学自主权，同时使学校管理规范系统化和明确化，并运用质量指标、绩效评价，实行目标管理。
　　世界银行在1994年的《高等教育：经验与教训》一书中，根据国际高等教育发展的经验与教训，针对发展中国家的实际，提出了一条重塑政府角色的原则，即由实行直接控制转变为提供“使能”的政策环境。1996年，世界银行在一份专门针对中国的政策文件中，对上述原则又进行了详细讨论，提出了更加具体的政策建议：实施高等教育法，明确规定政府和高校的责权利；开发全国性的高教管理信息系统，为大学校长和教职员工提供咨询服务等，［7］鲜明地提出了服务型公共政府的发展要求。
　　在一些发达国家，无论是实行集权管理体制还是分权管理体制，高校与政府的关系都是间接的，而高校与社会、市场的关系则是直接的。政府与大学的关系主要体现在以下几方面：［8］
　　（1）政府一般不直接干预高校内部事务，都是实行间接管理。
　　（2）在政府控制与学校自治之间追求平衡，寻求和谐。
　　（3）政府对于高校的管理不是靠人治而是靠法治。
　　（4）政府通过为高校拨款、提供信息资料，为高校发展、前景预测和规划提供服务。
　　（5）鼓励个人、社会团体办学。
　　（6）政府对于高校的监督与质量控制大都通过社会中介组织。
　　政府与高校的关系转型直接体现为政府下放办学自主权，高校一般拥有发展规划权、专业设置权、自主招生权、人事分配权、经费自筹自用权、机构设置权、国际合作交流自主权。我国对高校办学自主权的探索，发端于1979年苏步青等几位大学校长的呼声，正式起步于1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的公布。《决定》明确赋予高校六个方面的自主权，即“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制定教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托和与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体布置国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金开展国际教育和学校的交流”。1993年的《纲要》也指出，“要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，分别不同情况，进一步扩大高等学校的办学自主权”，“逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”。1993年11月，在《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》中，又提出要“扩大地方和院校的办学自主权”。1999年《高教法》明确提出高校具有招生、专业设置、教学、科研、对外交流、机构、人事评聘等几个方面的自主权。
　　但是，上述政策文件所赋予高校的自主权并没有在管理实践上得到全面落实，以《高教法》第33条所规定的“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”的权力为例，直到2002年也只有北大、清华等七所高校被允许试点，其他权力也由于现行的拨款机制、干部任用体制的影响而大打折扣。究其原因，扩大高校的自主权，无疑要削弱政府所习惯的许多事务管理权；另一方面，个别高校在“自主权”的名义下所出现的行为失范也使政府不敢轻易放权。所以，当前的主要问题是如何在完善和修缮法律、落实教育法规所规定的高校自主权的同时，建立高校的自我约束机制和政府监督机制，建立学校教育质量指标和绩效评价体系，运用系统化和明确化的学校管理规范，对学校绩效实行目标管理。
　　2．建立现代学校制度，落实学校独立法人地位，使之真正成为独立的法人（与政府非上下级关系），形成权责协调的规范模式，推进校本管理，实行学校发展的民主化，建立各级各类学校的董事会制度。
　　如同现代企业制度一样，建立现代学校制度是市场经济体制发展的必定要求。市场经济是法制经济，它要求各办学主体自主经营，按市场机制办事，这就要求学校从保守的行政束缚中解放出来，以独立法人主体而非政府机关下属机构的身份介入教育市场，这是建立现代学校制度的关键。
　　《教育法》第31条规定，“学校和其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者注册登记之日起取得法人资格”，《高教法》第30条规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，《纲要》指出，“通过立法，明确高等学校的权利与义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。这些法规对于落实学校独立法人地位无疑具有极大的推动与保证作用。但是，教育法专家分析认为，我国现行的教育法规存在重大疏漏，［9］因为它们对于学校法人的规定还仅限于民法的性质，不能从根本上解决学校与政府之间的权力分配问题。结合《教育法》第26条、第31条和《民法通则》第37条、第50条之规定，因为公立学校没有属于自身的财富，所有财富属于国家所有，而有必要的财富是除机关法人以外的其他法人成立的必要条件，这样，公立学校的法人资格也就不能确立。由此，也就不能从根本上理清政府与学校的关系，显示出我国学校法人制度体系的不和谐，使现代学校制度的建立缺乏完善的法律保证。

admin

　　现代学校制度涉和学校与政府、社会的关系调整以和学校内部的管理机制，它应该具有“产权明晰、权责分明、政校分开、民主管理”的特征。为此，就要将学校所有资产以股权方式分清国有、共有或私有归属，将所有权与经营权分离，明确所有者、监管者和经营者的权利与责任。政府与学校有各自的权限范围，同时各自承当相应的责任。政府的责任与权力是以政策法规宏观调控学校发展，规范教育市场环境，责任对象是辖区内所有学校；而学校的责任与权力是学校的经营事务与内部管理，责任对象是董事会，由此，政府与学校之间权责分明、协调规范，由上下级关系转变为独立法人之间的关系。从改革实际的角度看，这意味着教育管理权力和重心的下移，使学校成为决策的主体，而这正是推进校本管理的意义所在。校本管理不只向校长，而且向教师、同学和其家长或其他社区成员提供了控制教育过程的更多权利，让他们参与负责预算、人事和课程的编制、教材的选择以和其他各种事务。
　　学校的生机与活力在于实行民主管理，它涉和学校的决策、执行和监督三个方面。决策和监督过程是否具有教师与同学发表意见的机制以和其声音是否具有影响力，在很大程度上体现了学校发展的民主化水平；行政权力“淹没”或“强奸”学术权力的问题，会使教师言微而人轻，将严重影响学术群体参与学校管理的积极性，从而使民主管理变形甚至落空。
　　董事会制度是社会力量参与教育管理的有效机制，是现代学校制度的重要标志之一，发达国家学校特别是高等学校，都实行董事会领导下的校长负责制。《关于国家教委直属高校积极推行办学与管理体制改革的意见》提出，“条件幼稚的学校，还应积极探索组建有地方政府、企业集团、科研单位和社会各界参与的学校事业发展基金会、院一级董事会或建立校董事会，推动社会各方面参与学校面向社会合作办学的路子”。上世纪80年代以来，我国一些高校先后成立了董事会。从目前情况看，我国高校设立的董事会大体有两种形式，一是管理支持型。董事会为学校筹集或者提供大局部办学经费，同时有权对学校的重大事务进行监督、审议和管理。二是业务合作型。一些高校与业务对口企业出于合作需要而成立董事会，这实际是双向参与的合作机制。校外董事会成员可根据本企业的发展需要，就学校规划、人才培养等问题进行审议、指导、监督，学校则根据自身的人才技术优势与董事单位开展产学研合作，由此形成校企合作办学、共谋发展的开放管理模式。
　　3．促进公办与民办学校的公平竞争
　　当私营企业能够与国有企业在平等的政策环境中公平竞争时，我们已经没有多少理由不给民办学校以同等的地位和政策待遇了。但由于对民办教育在认识上还存在偏差，导致在政策法规与实际做法上都使民办学校处于不利的地位。
　　
&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp现行法律对于民办学校的法人治理结构有明确的规范，但对于公立学校、特别是转制学校，现有法规却规范乏力。对转制学校，从法人性质到产权界定都不清晰，不只模糊了公办、民办的界线，而且，由于转制学校利用了公立学校的无形资产（如公立高校中的“国有民办”二级学院），使民办学校处于更加艰难的竞争地位。其实，“允许公立学校转制，使其成为‘国有民办’学校，这是我国在发展民办教育的过程中主要为解决政府经费短缺而采取的一项改革措施，但是这种转制学校的长期存在，是否有利于我国民办教育的健康发展？是否有利于为努力发展和健全社会主义市场经济的我国经济和教育改革提供了一种公平竞争的环境？答案并不是肯定的。”［10］因为转制学校占据着计划经济体制和市场经济体制两方面的好处，不能给教育市场创设一种公平的竞争环境。所以，建议或者将“转制学校彻底转为民营学校”，或者“使公立学校转制为股份制学校”，并“试行非盈利和盈利教育并存的体制”。［11］
　　注释
　　［1］［2］戴维.奥斯本，特德.盖布勒.改革政府－企业精神如何改革着公营部门.上海译文出版社.1996.（12）.
　　［3］中国教育与人力资源问题报告课题组，从人口大国迈向人力资源强国.高等教育出版社.2003.（435）.
　　［4］杨雪冬.使公共责任机制运转起来.文汇报.2004.4.20.（5）.
　　［5］王绍光.多元与统一：第三部门的国际比较.中国社会科学季刊.1999.（冬季号）.
　　［6］赵黎青.中国非盈利部门建设与可持续发展.中国社会科学季刊.1999.（冬季号）.
　　［7］钟宇平，陆根书.通过体制创新提高效率.黑龙江高教研究.1999.（3）.
　　［8］刘在洲.理顺政府与高校之间的关系是高等教育管理体制改革的重中之重.黑龙江高教研究.1999.（3）.
　　［9］中国教育与人力资源问题报告课题组，从人口大国迈向人力资源强国.高等教育出版社.2003.（355，433）.
　　［10］［11］赵中建.从转制学校看中国学校体制改革.丁钢.中国教育：研究与评论.第1辑.教育科学出版社.2001.（152，154－157）.
&nbsp