关注老大难问题:我国农村幼儿园 谁来办怎么办

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编者按：农村幼儿园由谁来办？这是一个老大难问题。根据有关部门的规定，学前教育是以“公办为骨干和示范，社会力量为主体”，也就是说，多个主体共同参与办园。但从农村办园的现状看，由于缺乏硬性措施制约，没人愿意承担学前教育的责任。甚至把幼儿园作为包袱，或投入少，或随意停办。办园主体不明确，导致最直接的结果是农村幼儿园经费长期缺乏，条件简陋，难以发展。

　　　本期介绍了北京市大兴区教委对农村幼儿园体制所做的改革，这样的尝试或许能给大家一点启发。但农村幼儿园由谁来办、怎么办的问题，还需要因地制宜，不断继续探索。当然，我们也期待着您奉献更多的经验。

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没有好方法，结怎能打得开？

　　[ 园长观点]
　　转岗园长学习难
　　李士琴：我是从小学转岗到幼儿园的，也没学过幼教，真是赶鸭子上架。懂得太少，现在特别渴望能有学习的机会。但由于资金问题，每次上级的培训，我们也只能是派出一名老师。然后，再由这名老师来培训我们。我的学习主要还是依靠网络，上网查些资料，硬往脑子里记，能学多少学多少。
　　独立办学有信心
　　王问云：我们原来是村小的附设幼儿园，村集体负担费用，幼儿园的条件能不能改善全看村里的经济条件。聘任教师、购买设备都需要得到小学的批准。小学的校领导忙于小学的工作，对幼儿园的支持不大，多年来，幼儿园几乎没什么发展。现在，我们独立出来，有了办园自主性，对工作更有信心了。
　　没有教师很头疼
　　张学华：农村幼教的工作量大、责任大，但是工资却很低。幼儿园要想有多的收入，除非是提高保教费。可是在农村，你一涨钱，孩子就不来，招不到生，这样就连生存都不能保证。为了找到合适的老师，我跑了几个大专院校，但刚毕业的大学生大多都心比天高，看不上农村，所以，老师挺难找的。
　　盼望专家来指导
　　韩茵：提高保教质量是最难的。这两年，农村的家长也开始注重孩子的早期教育，都愿意把孩子送到幼儿园来，同时，也对幼儿园有了更高的要求。我们也想尽办法，提升工作的质量。但是，自己琢磨，还是显得力不从心。如果真的能有市里的专家、老师亲自来给讲讲，怎样开展活动、怎样设置课程就好了。
　　何时能有钱投入
　　孙晓莉：在我们农村地区，孩子上幼儿园不容易。但由于幼儿教育管理的不规范，影响了家长送孩子入园的积极性。我们这里的一些家庭园，经常出安全事故，吓得家长们都把孩子们接了回去。受农村经济条件的制约，农村幼儿教育一直发展缓慢，对原本落后的农村教育产生了更坏的影响。不知政府何时能考虑加大对农村学前教育的资金投入？

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［学前视点］

　　解开困扰多年的结

　　——北京市大兴区农村幼儿园体制改革见闻

　　■本报记者 张婷

　　“客人好！”当记者进入北京市大兴区榆垡镇第一中心幼儿园时，孩子们大声的问好声此起彼伏响了起来。那一张张天真的小脸上，挂着快乐的微笑。这里的孩子知书识礼，一点也不比城里的孩子逊色。

　　理顺体制 奠定基础

　　近年来，北京市大兴区市立幼儿园发展较快，但是，农村幼儿园的发展却相对缓慢，面临重重困难。大兴区教委副主任王春晖介绍说，农村幼儿园的资金投入渠道不畅，办园资金匮乏，致使园所停滞不前；幼儿学位数量少，办园条件简陋，不能满足农村幼儿接受良好学前教育的需求；幼儿教师数量不足，专业化程度偏低，严重制约幼儿园保教工作质量的提高；区域学前教育发展不均衡，城乡差距逐步扩大。“所有这些问题，都是因为农村幼儿园管理体制不顺”。

　　农村幼儿园体制不顺、发展无序、管理无章，常常让管理者头疼不已。就连18个镇中心幼儿园，也只有1个具有独立法人资格（事业单位），其余的或镇办镇管，或镇办校管。这种管理体制给镇中心园引来了许多矛盾和麻烦。比如，因为没有独立的法人资格，幼儿园对外就不能行使权利和义务，不能单独办理食堂卫生许可证、收费许可证和银行开户等事项；教师职称评定、优秀教师的评选的渠道也不畅。更重要的是，因为体制不顺，幼儿园也就无法争取到市级配套资金的支持，区级专项资金和幼儿生均办公经费等也无法投入到镇幼儿园里来。

　　除此之外，如果镇中心幼儿园的体制问题不解决，更多的农村孩子就不能接受良好的学前教育。“不能再等了，必须尽快解决体制这个问题！”大兴区教委主任李达下决心要破解这个难题。

　　为此，大兴区教委的领导可是奔波，搞调研、找人大、政协、向兄弟区县取经……经过教委的多方努力，区委、区政府很快将镇中心园的体制问题列入了重要的议事日程之中。2007年9月，幼儿教育问题作为区人大会议的重要议题和区政协的大会主题发言，受到了社会各界前所未有的关注。

　　2008年5月，大兴区政府正式下发了《关于在各镇设立镇中心幼儿园的批复》，同意在每个镇设置一到两所中心幼儿园。这18个镇中心幼儿园作为区教委所属全额拨款科级事业单位，经费拨付渠道参照现行农村中小学经费拨付办法执行。镇中心园的教职工编制参照北京市幼儿园、所相关标准执行。区编办按现有镇中心园的规模，核定18个幼儿园共572个编制。除去镇中心园现在编人员156名外，另增加编制416个。教师待遇也参照区教委直属幼儿园教职工标准执行。

　　“镇中心园在体制上的突破，从根本上改变了管理体制不顺的状况，疏通了幼儿园资金投入的渠道，为幼儿园的持续发展奠定坚实的物质基础。园长有了相应的权利和职责，就有了办园的自主性和积极性，教师队伍也更加稳定。”大兴区教委学前科的李志霜科长欣慰地说。

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　着重管理 满盘皆活

　　区教委接管镇中心幼儿园之后，立即制定了一系列的发展规划，理顺运行机制，做足管理文章。

　　确定镇中心园为独立法人单位，直接任命和管理园长，镇中心幼儿园园长由区教育工委直接考核任命，并纳入区教委干部队伍管理，执行6级职员工资标准。

　　在全区公办幼儿园中选聘并任命了17名镇中心幼儿园园长和15名业务园长，为每一所中心园配备1名幼教专业管理干部，使镇中心园管理队伍逐步走向正规化、专业化。

　　蒋子秀老师就是参与这次选拔中的一员。她原来是大兴第三幼儿园的教师，经过考核，成为了魏善庄镇第二中心幼儿园的业务园长。“尽管这里的条件比起城里的幼儿园要差一些，但我却有了一个更大的舞台。在带领教师成长的过程中，我自己也得到了成长，找到了事业。”她说，“当然，在农村幼儿园的工作并不像想象的那么容易，农村幼教教师队伍并不太稳定，这给培训工作带来了困难。教师经常会培训好一个，就走一个。还希望政策上能给农村幼儿教师更多的倾斜。”

　　对于教师队伍的问题，区教委也提出了解决方案：以中小学布局结构调整为契机，从中小学正式教职工中选聘部分教师，进行转岗培训。现在，已有近100名中小学教师顺利转岗。另外，在每年教师招聘的编制中拿出一部分用于学前教育专业的教师配备。从2007年起，每年招聘的幼教专业应届毕业生都在30人左右。

　　根据区教委的规划，解决农村中心园的编制问题之后，下一步还要着力解决农村镇中心园的硬件建设问题。预计到2013年，全区镇中心园能达到20所，改造、新建校舍面积达62590平方米，提供5700个幼儿教育学位。

　　“我们要把18个镇中心园打造成大兴区农村学前教育的品牌，通过镇中心园的示范，促进我区农村学前教育的整体发展。”区教委主任李达满怀信心地说。

　　难题破解 初显成绩

　　现在，榆垡镇第一中心幼儿园搬到了原来镇中心小学的旧址，园子很大，足有一个足球场的面积，四排平房建筑也近3000平方米。园里现有9个班、200多个孩子，每个班都能有1间宽敞的教室，1间休息室。园长李士芹是个开朗、爽快的人，热情地向记者介绍：“我们有大礼堂，是专门给孩子办活动用的。后面的沙地，已经有了2个大型户外玩具，淘气堡、滑梯，马上还要给孩子们建幼儿沙坑。”谈起未来的发展，她说，“现在，幼儿园的条件好了，附近10多个村子的孩子都愿意来。孩子越来越多，对未来，我特别有信心。”

　　玉米棒做成小花朵，穿成串，挂在墙上；麦秆编成辫子，成了黑板的花边……利用农村特有的资源，大兴区魏善庄镇第二中心幼儿园的老师和孩子们把教室装扮得分外出彩。教室的一整面墙上，贴着小麦的各个成长阶段，这是李娜老师开展的主题活动“冬天的小麦到底有没有死？”就是这样一个乡村活动，拿了全区比赛的一等奖，把市里的幼儿园都比了下去。

　　园长孙延华说：“我们是一所三级三类园，今年的目标就是早日成为二级二类园。区里为我们从市区幼儿园选了专业园长，有了专业的指导，我们现在离目标越来越近了。”

　　变化的不仅仅是这两个镇的中心幼儿园。大兴区教委为18个镇中心园都规划了新的发展方向。李志霜科长说：“18个镇中心园，有11个园已经进入了北京市幼儿园分级分类管理的范畴，其余的7个园也通过北京市中心园达标验收。在2010年前，我们争取全区的镇中心园都能进入北京市幼儿园分级分类管理的范畴，并且努力使30%的镇中心园达到一级一类园的水平。”

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［学者观点］

　　贫困乡镇依然面临诸多难题

　　■李红婷

　　北京市大兴区政府将18所镇中心幼儿园全部定位为全额拨款科级事业单位，教职工编制也参照北京市幼儿园、所相关标准执行。对于大兴区的这些举措，笔者很是赞同。这说明近几年来有关农村幼儿教育究竟是以“公办为主”还是以“民办为主”的争论，在许多地区已经用实际行动作出了明确的选择——由“民办”向“公办”回归。

　　但对于我国中西部地区，尤其边远山区，统一设置乡镇中心幼儿园是否是农村发展公办幼儿园的唯一模式？在贫困乡镇，幼儿教育的实际困难在哪？以湖南省的实际情况为例，笔者作了一些分析。

　　资金短缺，发展任重道远

　　2005年，湖南省召开了全省幼儿教育工作会议，强调要将发展乡镇中心幼儿园作为农村幼教的“重中之重”，要求一万人口以上的乡、镇必须办好一所中心幼儿园。

　　2008年5月，湖南省教育厅颁布了《关于促进农村学前教育发展的指导意见》：“坚持以公办幼儿园为主体，多种形式办好农村幼儿园。农村乡镇原则上每4000人-5000人应建设一所标准化幼儿园。每个乡镇至少举办一所公办中心幼儿园。”、“坚持政府投入为主，多渠道筹措农村学前教育发展经费。省级设立学前教育发展专项，重点支持乡镇中心幼儿园建设，整体推进县域学前教育发展。各市州、县市区也应安排学前教育专项经费，确保公办幼儿园办园经费按时足额到位。”

　　但到目前为止，湖南省大部分乡镇仍然没有建立起中心幼儿园。其原因主要在于我国农村税费改革后，许多乡政府几乎没有财政收入。大部分乡镇根本无法承担举办乡镇中心幼儿园的责任。作为教育行政部门的文件，也无法得到财政部门和人事部门的积极支持和配合。创建乡镇中心幼儿园的工作任重道远，需要各级政府部门和行政部门本着因地制宜、实事求是的原则进行推广。

　　良莠不齐，管理亟待规范

　　“十一五”期间，湖南农村民办幼儿园的数量增长迅速，许多村一级的幼儿园如雨后春笋般涌现。如2007年，某县共有幼儿园253所，园所最多的乡镇高达11所。

　　农村家庭对于学前教育的需求不断增加，但规范的、高质量的农村幼儿教育机构太少，无法满足广大农村幼儿对学前教育的需求。这种供需不平衡的状况助长了低质量、低水平的“黑市幼儿园”的滋生。而这些非法举办的“黑市幼儿园”借用较低的收费来吸引幼儿家长，大大扰乱了农村幼儿教育“市场”，更重要的是将严重危害农村幼儿的身心健康和人身安全。对幼儿园之间的这些恶性竞争，许多家长和幼儿园园长都要求政府整顿农村幼儿教育“市场”，加强农村公办幼儿园的力量，淘汰那些低质量的民办幼儿园。

　　提前入学，幼教低龄化严重

　　全省农村地区实行免费的义务教育后，许多家长看到小孩上小学不要交纳学费，而上幼儿园反而一个学期要交纳几百元，因此，为了节约家庭经济开支，将幼儿提早送入小学。据笔者对部分县市的田野调查发现，湖南省农村地区5岁以上幼儿的入班率应该在90%以上。

　　由于幼儿提前入小学，幼儿园的生源进一步减少。为了稳定生源，许多幼儿园在假期上门游说家长，将一些2岁左右的幼儿也接进幼儿园。调查中，某幼儿园老师介绍：“我们幼儿园年龄最小的孩子只有1岁8个月。2岁以下的幼儿编入小班，2岁-3岁幼儿上中班，3岁-4岁上大班，4岁以上的小孩一般就到小学去读学前班或直接上小学了。”

　　因地制宜，政府还需引导

　　坚持“两条腿走路”的方针，加强对农村民办幼儿园的有效管理和积极帮扶。虽然强调农村幼儿教育应以公办园为主，但绝不能忽视对民办幼儿园的管理。要加大对农村民办幼儿园的监督与引导，尤其要着力解决民办幼儿园之间的恶性竞争问题。采取有效措施，扶持一批高质量的民办幼儿园，同时对“黑市幼儿园”予以取缔。

　　举办幼小一贯制学校，将幼儿教育与义务教育打通。在英国，设立了幼儿学校，有单独设立或是附设在小学的，并和小学合称为初等教育，属于义务教育的范围。建议在边远山区和人口比较分散的农村地区，在举办小学寄宿制学校时，将幼儿教育与小学教育打通，举办幼小一贯制学校，将5岁至7岁的幼儿教育纳入义务教育管理范畴。这样，既推动农村学前3年教育的普及，又能解决幼儿提前入学的问题。

　　设立学前教育专项经费，增加幼儿教育财政投入，形成以财政投入为主的农村学前教育经费投入体制。幼儿教育虽然以地方投资为主，但上级政府，尤其中央应带头设立幼儿教育专项经费用于转移支付，并对地方财政起示范和引领作用。

　　强化各级政府在农村幼教事业发展中的督导功能。目前农村学前教育中存在的诸多问题一直得不到有效解决，其中一个重要原因，就是长期以来各级地方政府没有将学前教育纳入督导评估工作中。建议将农村幼儿教育列入各级人民政府教育督导的重要内容，并将评估结果向社会公示，接受社会和家长的监督。

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［局长观点］

　　 政府的引导和管理很重要

　　■田发银

　　随着农村经济生活水平的提高以及留守儿童的增多，近年来，农村幼儿园数量迅速增加。2008年，我市幼儿园（包括学前班）已经增加到800所左右，其中，农村幼儿园新增117所。同时，农村幼儿园快速发展中的诸多问题也逐渐显现出来。

　　农村公办幼儿园较少。我市农村地区的公办幼儿园仅17所，且集中于中心乡镇，在园幼儿17000余名，仅占农村生源的12.31%。这主要是由城乡二元结构等历史因素造成的，而农村对学前教育的长期忽视也是一个原因。

　　民办幼儿园办学标准不高。教育部门一般以备案形式对幼儿园进行审批，虽然有审批程序，但是标准较低，对园长资历、建筑设施、教师配备等要求都不高，已无法满足村民现在的需要。

　　对农村幼儿园缺乏统一规划。村幼儿园分布广泛，加上交通不便，增加了管理的难度。相关部门对农村幼儿园大多采取粗放式管理，造成现在偏远农村地区没有幼儿园，而发展较快的地区幼儿园扎堆，恶性竞争的现象突出。

　　封丘县是新乡市唯一的国家级贫困县，有贫困村154个，部分贫困村的孩子基本无法入园。而卫辉城郊乡则面临幼儿园扎堆的情况，仅北关附近就有4个幼儿园。各园竞相压价，存在一定隐患。

　　农村幼儿教师整体素质不高。抽样调查显示，新乡市农村幼儿教师工资大致在300元至500元之间，待遇较低。同时，农村在职幼儿教师中，无学历者较多，不合格教师占30%-40%，部分偏远乡镇高达60%。教师能力偏低导致农村幼儿园教育或者纯保育化，丧失教育发展功能；或者偏向小学化，偏重知识的简单讲授。

　　发展农村学前教育，加强幼儿教师队伍建设，关键还看政府的引导和管理。

　　科学规划，切实履行政府职责。根据本地实际，制订农村学前教育发展的长远规划，确定发展目标和实施步骤，使农村幼儿园的发展有据可依、有章可循、层层落实。强化政府在农村幼儿园建设中的主导作用，在经济条件好的地区可以实行以公办幼儿园为示范，以民办幼儿园为主体的发展模式，满足群众对优质学前教育资源的需求；在经济欠发达地区，要做到以公办幼儿园为主，以公办教师为主，以政府投入为主，促进这些地区学前教育的健康发展。目前，我市已经制定了新乡市农村幼儿园3年发展规划。按照规划要求，我市将在审批环节对幼儿园的分布加以控制，对农村幼儿园的区域分布进行协调，促进农村幼儿园的均衡发展。

　　加强管理，规范幼儿园办园制度。严格办园审批制度和程序，一律不得开办硬件设施不完善、教育管理不科学、师资队伍不达标的幼儿园。新乡市对农村幼儿园进行统一管理，实行幼儿园分类评级制度，每一到两年对幼儿园的办学条件进行审核，对不能达标的幼儿园坚决予以取缔。同时规范幼儿园的宣传行为，避免虚假信息误导家长。

　　除此之外，还要把幼儿教师资格证制度落到实处，并完善幼儿教师在职培训制度。新乡市已经有60%的幼儿园在职教师参加了系统培训。以课堂教学和能力提高为中心，为幼儿教师搭建成长平台，有效促进幼儿教师的专业化发展。

　　发展幼师，完善学前师资培养体系。根据我国教师教育布局结构的调整，三级师范将向二级师范过渡，中等师范学校将被逐步取消。但就目前的情况来看，应该充分发挥中等幼儿师范学校的作用，满足当前社会对幼教教师的需求。待提高农村幼儿教师待遇的政策落实之后，再逐步提升中师的办学层次。

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［村民观点］

　　学习和小学一个样

　　黄华：我们这里的幼儿园，上午8点到9点，做操、游戏；9点到9点半，背诵古诗；9点半到10点，识字；10点到10点半，唱歌、跳舞及游戏；10点半到11点，学英语……幼儿园只能学点语、数知识，钢琴、美术等课程没有老师能教。

　　娃多师少怎么办

　　李岷：幼儿园只有7个老师，却要管理150个孩子，常常看不过来。幼儿园也没有独立的活动场地，与小学共用一个操场。害怕孩子出事，下课时，老师根本不敢让孩子出去自由活动，只能全天呆在屋里。

　　新园旧园如何选

　　王海燕：这两年，村里新开了不少幼儿园。但哪家最好，谁也说不上。给孩子选幼儿园的时候，一般就根据自己的经济实力和时间，选个差不多档次的。也没啥太高要求，孩子放在那里，有人看、不出事就行。

　　舍近求远去市区

　　黄炎：本来打算把孩子送到村里的一所幼儿园，但后来听说到幼儿园的老师多数是初中毕业生和家庭主妇，没有经过严格的专业培训，便决定舍近求远，将孩子送进市区的幼儿园。现在孩子不仅会说普通话，还养成了良好的卫生习惯，我很欣慰。

　　农村娃只好多吃苦

　　白翠芬：孩子在市区上幼儿园，每天的接送成了大任务。家里专门为此添置了一辆摩托车。赶上天气好，路上也要一个半小时。大人孩子都很辛苦。可是，农村孩子想上好的幼儿园，就只能是多吃苦。

　　《中国教育报》2009年4月24日第8版