2011年6月事业单位分类改革最新消息（高校、教育、卫生等）

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事业单位提供的服务具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位。这类单位实行经费自理，自主开展公益服务活动和相关经营活动。

　　●广东6万多事业单位分为三大类，义务教育、公共卫生机构将确保公益性

　　●省直事业单位分类改革有望下半年完成，广东改革思路纳入中央指导意见

　　●“蛋糕”有限，改革最难点是将部分财政核拨单位转为公益二类或公益三类

　　自4月中旬以来，来自中央层面的信息接连释放，一场涉及全国4000万人前程和命运的事业单位分类改革全面启动。目前广东省事业单位分类改革进展顺利，进程已经过半，而省直部门事业单位分类改革则有望于今年下半年完成。

分类是事业单位改革的核心，直接关乎利益分配，难度很大。作为2006年中央确定的事业单位分类改革5个试点省份之一，广东近年来率先将全省6万多个事业单位划分为行政类、公益类、经营服务类三大类。这一改革思路清晰地体现在中央的改革指导意见中。不过，事业单位改革的真正突破，不可能单靠机构编制部门、试点地区单兵突进，而需要综合性的配套改革。 　　　　甩两头保中坚将事业单位分为三大类，事业单位的中坚力量——— 公益类事业单位则细分为三小类
　　一直关注医改的全国人大代表、紫金县人民医院院长黄启彬听到了一个期待已久的好消息：全省医改大会宣布，广东乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构被列为“公益一类事业单位”，由各级财政兜底，确保公益性。

　　这个堪称广东医疗卫生事业史上前所未有的改革，是广东事业单位分类改革一揽子计划中的一项。

　　分类是事业单位改革的核心。根据南方日报记者从省编办了解到的信息，此次事业单位分类改革，将全省6万多个事业单位划分为行政类、公益类、经营服务类三大类，其中公益类又分为公益一类、公益二类、公益三类。

　　最近几年，事业单位分类改革一直是公众关注的焦点。问题就在于，分到哪一类，直接关系到能否获得或能获得多少财政拨款。

　　“目前，改革进入深水区，面临的挑战和难度不断增加。”省编办相关负责人说，作为中央确定的5大改革试点之一，2007年广东制定出台了《广东省事业单位分类改革试点指导意见》和《广东省省直事业单位模拟分类目录》，选择部分省直原依(参)照公务员管理的事业单位和原交通厅、原环保局以及佛山市进行试点。2008年后，完成全省事业单位模拟分类和匡算。2010年，正式印发《广东省事业单位分类改革的意见》。

　　在改革试点中，广东明确提出了上述三大类的分类办法。这个经验在2008年中央编办出台的《关于事业单位分类试点的意见》中体现得十分清晰。该文件将事业单位划分为三类：承担行政职能的事业单位、从事公益服务的事业单位、从事经营服务的事业单位。

　　国家行政学院教授宋世明将之形象地概括为“甩掉两头、留下中间(中坚)”。这一改革思路在广东改革试点中已经十分清晰。

　　“我们的改革不是简单地把现有的事业单位全部贴标签，科学分类是事业单位改革的基础和切入点。”省编办相关负责人说，仅对现有事业单位逐个进行清理、定位，就用了差不多一年的时间，在此基础上再进行资源整合、分类。

根据广东的分类改革指导意见，事业单位中的中坚力量——— 公益类事业单位则细分为三类。公益一类是以义务教育机构、公共卫生机构为代表的从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。不开展经营活动，不收取服务费用。公益二类是以非营利医疗机构等为代表的事业单位，这类单位所需经费由财政给予不同程度补助，同时鼓励社会力量投入。公益三类是提供的服务具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位。这类单位实行经费自理，自主开展公益服务活动和相关经营活动。

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财政不撒胡椒面对于事业单位，财政不再“撒胡椒面”，而是有重点地投向行政类、公益类
　　进入公益一类意味着纳入“财政核拨”，从这个角度来看，基层医疗卫生机构、义务教育机构无疑是此次改革中的“大赢家”。

　　省编办相关负责人介绍说，过去财政是“撒胡椒面”，人人都有一点，人人都吃不饱，导致基本公共服务难以实现均等化。改革后，对于事业单位，财政不再“撒胡椒面”，而是有重点地投向行政类、公益类。

　　“在推进卫生基本公共服务均等化方面，我们做了大量的工作。2008年在全国率先出台了乡镇卫生院机构编制管理规定，将政府举办的乡镇卫生院定为公益一类事业单位，人员编制为财政核拨的事业编制。今年2月，又修订了乡镇卫生院的标准，将乡镇卫生院人员编制配备标准由原来的每万服务人口10名提高到每万常住人口13名配备，进一步提高了机构编制管理的科学性和乡镇卫生院医疗服务能力。同时出台了城市社区卫生服务机构编制标准，按每万服务人口配备8名医护人员。基层医疗卫生服务机构全部定为公益一类。公益一类是什么概念？政府财政全额供养。而且作为事业单位，他们可以拿绩效工资。”

　　但是，省编办相关负责人并不认同“大赢家”的说法。“此次事业单位改革目标，本来就是为了促进政府职能转变，推进基本公共服务均等化。”该负责人动情地说：“很多年前，我们去新丰江水库库区乡镇调研，当时库区6个乡镇卫生院没有一个大学毕业生。为什么？因为条件差、工资低，留不住人才。”

　　“有几次调研几乎让所有的人心酸。”这位负责人回忆说，一次去一个科研单位调研，去了之后却找不到人。大概过了一个多小时，才来了一个50多岁的人，他去哪里了？拨款不足，他不得不自己去市场上“找饭吃”。改革调研的过程，常常让人想起黎巴嫩著名诗人纪伯伦的诗，‘我们已经走得太远，以致于我们忘了当初为什么而出发。’”

　　除了基层医疗卫生事业，在此次分类改革中，广东还完善了教育领域编制标准体系，建立了义务教育、特殊教育、中等职业学校、普通高校的标准，通过机构编制标准化管理来推动基本公共服务均等化。从2006年开始，大幅度地给基础教育和职业教育增编。职业院校的增编幅度相当大。

中国人民大学国际关系学院教授任剑涛表示，此轮分类改革意味着我们对事业单位的定位向一个健康的认识回归。他举例说，由于上个世纪80年代，对事业单位实行了分权式政企分离的改革，如医院体系改革，中央放权了，地方政府又负担不了，把医院放到市场里去，医药产业化，医院产业化，管办不分离，政事不分离，医药不分离，公益和非公益不分离，不少公立医院都在搞创收。而私立医院又缺乏管理规则，所以整个医药市场一片混乱。

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事业单位改革被正式提上日程。近日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署2011年深化改革的四项重点工作，分类推进事业单位改革是其中之一。

这项涉及将近4000万人的改革，准备在今后5年内在清理规范基础上完成事业单位分类。

在所有部分和整体的改革计划和尝试背后，员工利益以及事业单位与政府关系是最核心的纠结。

分成三类更可行？

“我认为这次把事业单位分成三类的改革指导思路是可行的。”中国社科院马克思主义研究院院长程恩富说。程恩富所说的思路是，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。

这个指导原则和广东省2007年审议通过的《广东省事业单位分类改革试点指导意见》并无原则性上的不同。作为试点省份，广东省随后于2008年拟订了《广东省事业单位分类改革实施意见（征求意见稿）》（下称《意见》），拟于2009年在广东省推进事业单位分类改革。广东省的这两份文件将事业单位划分为三类标准：行政类、经营类和公益类。前两类并没有引发什么异议，但是对公益类的分类和界定引起了很多教育界人士的反对，为此广东的试点改革一直处在研究的状态、没有真正推行下去。

在中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥看来，事业单位改革的核心问题还是政府要保证对公益类事业单位的投入。他认为，广东之前的《意见》给人的印象是政府想甩包袱，但是“向社会提供的基本的公共服务是政府的本职工作。”只有保证充足的财政投入，才能解决公共服务的分类问题。

基础教育和社区医疗部分毫无疑问政府需要全盘支持，而大医院和高等院校，国家财政需要支持到什么程度，资源配置到什么程度，要求他们提供什么样的公共服务，都需要严格的确定，这样分类才有意义，才能保证这些单位的公益属性。

但是根据相关人士分析，中央最新的事业单位改革指导意见对于事业单位分类标准和如何细化操作尚无具体原则。

收入改革瓶颈

绩效工资和养老保险改革，一直是事业单位改革推动的难点所在，也是目前引起争议较多的地方。

作为事业单位养老保险试点省份的广东，2008年曾经出台一份《事业单位退休人员养老保险试点征求意见稿》，结果引发改革后事业单位养老保险将向企业看齐、大幅缩水的传言，这也是引发高校教授退休潮的主要原因。

在程恩富看来，这份方案缺少细致分类，忽略了全额财政拨款、差额拨款和自收自支事业单位之间资金来源的差异，忽略了体制转变时期事业单位老职工和合同职工的不同，忽略了全额拨款事业单位工资来源单一的事实。结果可能导致新的不公平。而事业单位人员收入已经落后于公务员和部分国企人员，所以方案的负面反响在所难免。

“老人老办法，新人新办法。”在2011年下发的《分类推进事业单位改革实施指导意见》中可以看到类似的表述：事业单位养老保险改革要实行“老人老办法，新人新制度。”对改革前参加工作、改革后退休的人员妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。此外，还将建立事业单位工作人员职业年金制度。

然而程恩富发现，现在公务员的养老金和事业单位的养老金计算方法是明显不一样的。公务员的养老金是按照账面的全部收入来算的，而大学教授却是只按照基本工资计算。如果事业单位养老保险真要向企业养老保险靠拢，那教授的养老金就只能有基本工资的一半了。

中国人事科学研究院工资福利研究室主任、工资问题专家何凤秋研究员说：事业单位养老保险改革的目的是建立统一的，和其他群体社会保障制度相衔接的社会基本养老制度，基本养老保险分为社会统筹基金和个人账户基金两部分，这是社会养老保险的第一个层次。基本养老保险其功能是保证退休后的基本生活，国外情况也是如此。要想有更好的退休保障，必须还要有补充养老保险，因此在事业单位职工养老保障水平确定时，不仅要考虑与企业职工基本养老保险制度的衔接，也要根据事业单位的特点，建立类似于企业年金的补充养老保险，这样的话，改革前后退休收入水平不会有太大差别，但是这需要一个过渡时期。

改革指导委员会或是出路

“现在事业单位改革思路是有问题的，是多龙治水：人力资源和社会保障部负责事业单位社会保障改革，中编办主管事业单位的机构改革，卫生部主管医疗改革，财政部负责事业单位的国有资产改革，做国有资产的管理，在这种格局下改革很难推进。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯说。他认为，应该建立一个事业单位改革指导委员会，或者领导小组来协调事业单位改革，负责人可以由国务院领导来担任，在这之下再设一个事业单位改革推进办公室，依托在人力资源和社会保障部或者中编办，或者是建立一个事业单位改革部级联席会议，通过联席会议组织相关部门开会研究改革中遇到的问题。

在汪玉凯看来，分类是事业单位改革中最难的部分，如果处理不好，可能引发社会动荡。如果一个事业单位既承担部分行政职能，又提供公益性服务，还有经营性项目，整个交融在一起，那么如何分类和剥离就需要认真研究。

因为事业单位三种分类中将有一种会给予“公务员待遇”，所以近日已有媒体报道，有些单位为了拿到这个待遇正在积极游说领导部门。汪玉凯认为这种拉关系的事情是免不了的，但是如果建立一个事业单位改革指导委员会，情况应该会好一些。程恩富则认为，一定要加强立法和监管，避免在事业单位改革中出现国企改革过程中的腐败事件。